Мудрый Юрист

Принцип приоритета охраны подземных вод перед их использованием по природоресурсному законодательству России

Мухина Эвелина Николаевна - младший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

Каждый природный объект уникален, и задача природоохранного и природоресурсного права состоит не только в том, чтобы воспринять и отразить эту уникальность в нормах права, но и обеспечить специфику охраны того или иного природного объекта, способствуя рациональному использованию природного ресурса. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, "дифференциация требований по охране каких-либо природных ресурсов - это и есть реализация требований экосистемного подхода в природоресурсном праве" <1>.

<1> Бринчук М.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. N 1. С. 11.

Интерес к проблемам обеспечения приоритета охраны подземных вод перед их использованием объясняется значимостью подземных вод в сохранении здоровья населения, поскольку они в большей степени, чем поверхностные воды, защищены от загрязнения. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют свои потребности в питьевой воде за счет подземных вод <2>.

<2> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году" // http://www.mnr.gov.ru.

На регламентацию охраны подземных вод как источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения направлены ст. 34, 43 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <3>. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. N 1996-р планируется принять технический регламент о безопасности питьевой воды к 2010 г. <4>. Рост очагов загрязнения грунтовых вод и верховодки представляет опасность для подземных источников чистой питьевой воды. Формируясь в верхней части подземной гидросферы, они подвергаются наибольшему риску загрязнения. По данным Минприроды России, на 1 января 2008 г. количество загрязненных участков подземных вод составляет 6118 участков <5>. Данная динамка свидетельствует о том, что гарантии реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека поставлены под сомнение, что создает угрозу не только для нынешних, но и для будущих поколений.

<3> СЗ РФ. 2006. N 48. Ст. 5034.
<4> СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 290.
<5> См.: Государственный доклад "О состоянии и использовании водных ресурсов в 2007 году" // http://www.mnr.gov.ru.

Принцип приоритета охраны природных ресурсов перед их использованием следует из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Однако реализация данной конституционной формулы не обеспечена корреляцией норм как природоресурсного (горного, водного), так и смежных с ним отраслей законодательства (санитарно-гигиенического, законодательства о техническом регулировании и т.д.).

Учет подземных вод в качестве основы жизни и деятельности населения позволяет говорить о многоаспектном значении подземных вод в хозяйственной деятельности. Подземные воды используются как в промышленности, так и в сельском хозяйстве, как для централизованного, так и в качестве локальных источников водоснабжения, а также в качестве альтернативного источника чистой питьевой воды в условиях чрезвычайных ситуаций. Поэтому среди основных проблемных сфер охраны подземных вод можно выделить следующие: охрану подземных вод как одного из основных компонентов окружающей среды; охрану подземных вод как полезного ископаемого; охрану подземных вод как одного из основных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Таким образом, подземные воды являются объектом правового регулирования различных отраслей законодательства.

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон об охране окружающей среды) подземные воды являются компонентом окружающей среды <6>. Из содержания Федерального закона об охране окружающей среды следует, что подземные воды являются частью окружающей нас природы, в которой все процессы взаимосвязаны и взаимозависимы.

<6> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Следует согласиться с авторами комментария к Федеральному закону об охране окружающей среды в том, что "...обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле" <7>. Поэтому сохранность и рациональное использование подземных вод в немалой степени зависят от рационального использования иных природных объектов. Таким образом, подземные воды являются тем природным объектом, который настоятельно требует применения комплексного подхода в правовом регулировании, а также требует сочетания и взаимосвязи институтов разных отраслей законодательства.

<7> Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М., 2009. С. 49.

Являясь компонентом окружающей среды, подземные воды правомерно рассматривать не только в качестве природного ресурса, но и в качестве объекта охраны окружающей среды от загрязнения и иного вида негативного воздействия. Понятие "природный ресурс" является одним из составляющих понятия "природный объект" и предоставляет возможность не только для потребления и извлечения прибыли из данного природного ресурса, но и для сохранения естественных экосистем в целом.

Как объект охраны подземные воды выступают одновременно в нескольких отраслях законодательства: природоохранном, горном (под горным законодательством понимается законодательство о недрах. - Э.М.), водном, санитарно-гигиеническом. Однако ни в одной из перечисленных отраслей не содержится понятия "подземные воды". В отсутствие единого для всех отраслей понятия "подземные воды" реализация принципа приоритета охраны подземных вод перед их использованием ставится в зависимость от множества противоречий, с которыми сталкивается последовательное применение норм горного, водного и смежных с ним отраслей законодательства.

Подземные воды неразрывно связаны с пластами горных пород, в которых находятся, а также с землей и поверхностными водными объектами. Таким образом, пользователь подземных вод одновременно является и недропользователем, и водопользователем, и землепользователем. В то же время, как справедливо отметил еще в 70-х гг. прошлого столетия О.С. Колбасов, "право пользования подземными водами находится во взаимной обусловленности не только с правом землепользования, но и с правом пользования недрами земли. Однако было бы неправильным считать, что при использовании подземных вод отношения водопользования не возникают, а имеют место лишь отношения пользования недрами земли. Неправильно также полагать, что отношения водопользования поглощаются, перекрываются отношениями пользования недрами" <8>.

<8> Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М., 1972. С. 158.

На сегодняшний день в правовом регулировании подземных вод сложилась парадоксальная ситуация: использование подземных вод регулируется законодательством о недрах, охрана подземных водных объектов - водным законодательством; земельное законодательство практически не регулирует использование грунтовых вод, находящихся в границах земельного участка.

Анализ двух отраслей природоресурсного законодательства - горного и водного - позволяет сделать вывод о разных тенденциях его развития. Так, если Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <9> (далее - Закон о недрах) действует с помощью преимущественно разрешительных механизмов, то в новом Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ <10> усилены диспозитивные начала правового регулирования. Различие правового регулирования таких правовых институтов, как право собственности, право пользования водными объектами и участками недр, усложняет проблему гармонизации горного и водного отраслей природоресурсного права в сфере охраны и рационального использования подземных вод.

<9> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<10> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Право пользования участком недр предполагает исключительный характер использования, в то время как водное законодательство допускает множественность целей водопользования и множество лиц, участвующих в использовании одного водного объекта. Следует согласиться с авторами одного из комментариев к ВК РФ в том, что принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования выражается в том, что предоставление водных объектов в пользование для иных целей допускаются только при наличии достаточных водных ресурсов <11>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ С.А. Боголюбова, Д.О. Сивакова включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 5.

<11> См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Г.А. Волков, Д.О. Сиваков. М., 2008. С. 121.

Однако на сегодняшний день практически все нормы ВК РФ, посвященные правовому регулированию использования подземных водных объектов, отсылают к законодательству о недрах, которое не учитывает приоритет охраны подземных вод перед их использованием. По справедливому замечанию Д.О. Сивакова, само употребление в законодательстве о недрах понятия "подземные воды", а не "подземные водные объекты" свидетельствует о том, что "...в действующем законодательстве о недрах подземные воды рассматриваются скорее как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите" <12>.

<12> Сиваков Д.О. Собственность на водные объекты: новый этап правового регулирования // Реализация прав собственности на природные ресурсы: Монограф. М., 2007. С. 192.

Закон РФ о недрах предусматривает заявительный принцип получения лицензии на добычу подземных вод, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Технологическое обеспечение водой объектов промышленности предусмотрено в законодательстве о недрах в качестве одной из тех целей, для которых необходимо получение лицензии. Однако, говоря о сегодняшнем правовом регулировании использования подземных вод, нельзя не отметить изменения, которые внесены в Закон о недрах Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, в соответствии с которыми Закон РФ о недрах дополнен статьей, посвященной разведке и добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов <13>. Данной новеллой, с одной стороны, упорядочен и упрощен порядок получения права пользования подземными водами, с другой - не определены требования к охране подземных вод при добыче иных полезных ископаемых. При этом недропользователь обременяется обязанностью разработать технический проект для использования подземных вод. Таким образом, по существу, возникает два документа, позволяющие добывать подземную воду для технологических нужд: лицензия и технический проект для использования подземных вод при добыче иных полезных ископаемых. Закон РФ о недрах не раскрывает понятие "технический проект для использования подземных вод". Остаются не раскрытыми также терминологические отличия понятий "технологическое обеспечение водой" и "промышленное водоснабжение".

<13> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.

Вопросы рационального использования подземных вод в процессе технологического обеспечения водой являются предметом частых судебных разбирательств <14>. Обзор судебной практики позволяет сделать вывод о том, что добыча предприятием-недропользователем подземной воды не является "собственными нуждами", подлежит лицензированию и налогообложению, поскольку конечной целью технологического обеспечения водой, в том числе и подземной, является получение коммерческой прибыли. Точка зрения о том, что Закон о недрах позволяет собственнику земельного участка использовать подземные воды с целью хозяйственно-питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности без лицензии, не состоятельна, поскольку она опровергается материалами судебной практики <15>. Кроме того, как неоднократно отмечается в комментариях к Закону о недрах, права собственников и владельцев земельных участков в целях рационального использования недр ограничены требованиями, предусмотренными в ст. 19 Закона РФ о недрах <16>.

<14> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 ноября 2007 г. N Ф08-7490/07-2510А; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20 сентября 2004 г. N А29-39/2004А; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13 декабря 2001 г. N А31-448/12 // СПС "КонсультантПлюс".
<15> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 января 2006 г. N Ф08-4879/2005 по делу N А61-858/2004-8; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 октября 2007 г. N Ф08-6435/2007-2536А по делу N А15-1134/2007 // СПС "КонсультантПлюс".
<16> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Норма, 2001. С. 179; Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М., 2004. С. 271.

Однако Закон РФ о недрах не препятствует садоводам добывать подземные воды для личных нужд в границах земельного участка без проведения взрывных работ, строить подземные сооружения на глубину не ниже пяти метров, устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Полагаем, что возложение на данных субъектов права пользования подземными водами излишних запретов не будет способствовать рациональному использованию и охране подземных вод, а создаст возможности для роста административных барьеров и коррупции на местах. Подтверждением данного вывода является позиция Верховного Суда РФ, который в Определении от 29 октября 2008 г. согласился с решением Верховного Суда субъекта РФ (первой инстанцией по делу) о том, что противоречит федеральному законодательству, не действует и не порождает правовых последствий нормативно-правовой акт субъекта РФ, в соответствии с которым основанием для добычи общераспространенных полезных ископаемых или подземных вод первого водоносного горизонта, не являющегося источником питьевого водоснабжения, является разрешение уполномоченного органа <17>.

<17> См.: Определение ВС РФ от 29 октября 2008 г. N 15-Г08-10 // СПС "КонсультантПлюс".

Обобщая опыт правового регулирования использования подземных вод, необходимо отметить следующее. Во-первых, законодательство о недрах в отношении использования подземных вод не направлено на реализацию принципа охраны подземных вод перед их использованием. Уместнее говорить о закреплении принципа рационального использования подземных вод совместно с другими попутно добываемыми полезными ископаемыми. Во-вторых, объектом правового регулирования горного права являются лишь те подземные воды, которые находятся на участке недр и на которые выдана лицензия для геологического изучения или добычи подземных вод. Но это лишь небольшая часть подземных вод, которая используется в процессе недропользования. За пределами лицензионного участка недропользователь не может сооружать наблюдательные скважины. В данном случае возникает вопрос: насколько возможно ограничить и обеспечить охрану и рациональное использование подземных вод геометризованным участком недр? Ведь подземные воды имеют отличительную способность мигрировать в земной коре и переносить как полезные, так и вредные вещества. Ограничен ли в данном случае субъектный состав лиц, которые вправе и обязаны осуществлять охрану подземных вод? Недропользователь не может использовать подземные воды и охранять их за пределами горного отвода, а правовая регламентация статуса государственной опорной наблюдательной сети скважин за состоянием подземных вод на сегодняшний день отсутствует.

Охрана подземных водных объектов предусмотрена ст. 59 ВК РФ; в ВК РФ не закреплено понятие охраны подземных водных объектов. Однако в соответствии с водным законодательством "охрану подземных водных объектов" можно сформулировать как систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Часть 4 ст. 59 ВК РФ предусматривает обязанность пользователя недр при вскрытии водоносных горизонтов обеспечить сохранность подземных водных объектов. Однако недропользователь действует прежде всего в рамках законодательства о недрах, которое не наделяет его обязанностью обеспечивать охрану подземных водных объектов повсеместно. Практически все статьи ВК РФ имеют отсылку к законодательству о недрах. В этих условиях ст. 59 ВК РФ, направленная на охрану подземных вод, не корреспондирует с иными нормами ВК РФ, посвященными использованию подземных водных объектов. Авторы комментариев к ВК РФ не без оснований отмечают, что данный подход законодателя приводит к возникновению коллизий норм правового регулирования горного и водного права <18>. Коллизия правовых норм ведет к неясности правового регулирования подземных вод, что не может не сказаться на практике правоприменения.

<18> См.: Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2007. С. 295.

Обзор вопросов реализации принципа охраны подземных вод перед их использованием был бы неполным без характеристики правового статуса природных выходов подземных вод и связанных с их использованием проблем правового регулирования.

Водный кодекс РФ обозначил принципиально новый подход к правовому положению месторождений и природных выходов подземных вод (родников и гейзеров). Если предыдущий Кодекс относил месторождения и природные выходы подземных вод к подземным водным объектам, то сегодня природные выходы подземных вод (родники и гейзеры) относятся к поверхностным водным объектам, а о правовом статусе месторождений подземных вод действующий ВК РФ умалчивает. Данное решение законодателя вызвало противоречивые суждения. Мнения ученых юристов-экологов разделились: одни полагают, что такой подход законодателя создает условия для заключения договоров водопользования именно по этим источникам (родникам и гейзерам) <19>; по мнению других - расширение диспозитивных начал ведет к приоритету гражданского законодательства при предоставлении водного объекта в пользование, умаляет роль первого принципа водного законодательства, в соответствии с которым провозглашается значимость водного объекта в качестве основы жизни и деятельности человека <20>.

<19> См.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах. Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 28.
<20> См.: Тимофеев Л.А. Водный кодекс: год спустя // Экологическое право. 2008. N 1. С. 20.

В перспективе развитие договорной практики правового регулирования подземных вод нельзя исключать - и Водный кодекс позволяет, и законодательство о недрах не запрещает. Однако сегодня право пользования подземными водами отнесено к предмету правового регулирования законодательства о недрах (п. 3 ст. 9 ВК РФ), которое не предусматривает специфику охраны и рационального использования естественных выходов, месторождений, бассейнов и водоносных горизонтов подземных вод. Представляется, что нарушение преемственности правовых норм не способствует стабильности развития ни водного, ни горного законодательства.

Правовая неурегулированность правового статуса подземных вод влечет бесхозяйственное, нерациональное использование месторождений подземных вод, родников, гейзеров и иных естественных выходов подземных вод, а также угрожает потерей месторождений минеральных вод, с которыми родники нередко связаны, истощением и обмелением поверхностных водных объектов, нередко являющихся особо охраняемыми водными объектами.

Следствием недостаточного внимания к проблемам реализации принципа охраны подземных вод перед их использованием является множество бездействующих скважин подземных вод, являющихся источниками загрязнения окружающей среды. Иногда созданные ранее пункты наблюдения за подземными водами находятся в частной собственности, а частные собственники распоряжаются ими по своему усмотрению, т.е. могут использовать по назначению, а могут и ликвидировать их. В процессе правового мониторинга норм природоресурсного и природоохранного законодательства предстоит решить ряд проблем, в том числе преодолеть: абстрактность формулировок законодательства, а иногда и полностью отсутствие каких-либо норм права об охране и рациональном использовании подземных вод; противоречивость норм природоресурсного права; непреемственность норм в области правового регулирования подземных водных объектов; внутриотраслевые коллизии норм природоресурсного права.

Сочетание общетеоретических положений о принципах права и природоресурсного права в практике правоприменения принципа приоритета охраны подземных вод перед их использованием позволит не только взглянуть на подземные воды как на бесконечный ресурс, но и оценить их в качестве богатейшей кладовой запасов чистой природной воды.