Мудрый Юрист

К вопросу создания единого правоохранительного пространства стран - членов таможенного союза в условиях вступления в ВТО

Симонов Н.Е., профессор РТА.

Уфрутов А.А., первый заместитель начальника ГУБК ФТС России.

Вынесенная в заголовок статьи проблема, несмотря на свою актуальность, в настоящее время в теоретическом и практическом плане пока мало исследована. Мировой финансово-экономический кризис существенно повлиял на сложившийся порядок международных экономических отношений, привел к пересмотру и изменению традиционных подходов государств к определению содержания и направлений интеграционных процессов. Новые тенденции векторной кооперации государств с различными геополитическими и экономическими интересами в условиях кризисного развития ускорили формирование особых международных политико-экономических союзов и объединений, привели к заключению взаимовыгодных стратегических и тактических соглашений.

За 18-летний период независимого развития стран - членов СНГ в условиях конфликта интересов новых политических сил, конкурентной борьбы, кризисного развития в них произошло постепенное осмысление своих жизненно важных интересов. На смену курса, ориентированного на исключительную национальную и политическую независимость от бывшего СССР и, по инерции, России, пришло понимание необходимости интеграции усилий в целях создания защиты национальных производителей и рынков, ускорения товарооборота, увеличения притока иностранных инвестиций. Импульсом, ускоряющим принятие важных политических объединительных решений, стали негативные последствия мирового финансово-экономического кризиса, а их результатом - создание Таможенного союза (далее - ТС).

Анализ новейшей истории показывает, что именно создание Таможенного союза позволило группе европейских стран после Второй мировой войны в короткие сроки не только восстановить экономику, финансы и выйти из кризиса, но и создать благоприятные условия для ускоренного роста ВВП, качественного повышения уровня жизни населения этих государств. В конечном итоге были созданы условия для достижения высшей степени политико-экономической интеграции европейских стран - создания Европейского союза (ЕС).

Именно по такому пути решили пойти страны - члены СНГ (Белоруссия, Россия и Казахстан), объявившие на 6-м заседании ТС, "что между ними нет никаких принципиальных разногласий, которые бы помешали окончательно его оформить 1 января 2010 года" <1>. Более того, в рамках указанного саммита достигнута договоренность о создании единой таможенной территории, а также о принципиальном изменении политики вступления этих государств во Всемирную торговую организацию (ВТО). Указанная договоренность означает, что все дальнейшие переговоры с ВТО будут вестись параллельно странами - членами ТС об одновременном вступлении их в эту организацию на единых принципах с учетом большого опыта России.

<1> Таможня на троих // Российская газета. 2009. 16 июня.

В числе приоритетных направлений развития Союза разработка и утверждение в 2009 г. союзного Таможенного кодекса и последующее внесение изменений в таможенное законодательство трех стран, определение порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, создание особой системы мер тарифного и нетарифного регулирования, специальных правоохранительных мер по борьбе с таможенными правонарушениями и преступлениями.

Обязательным условием создания и успешного функционирования ТС является образование единого таможенного, законодательного и правоохранительного пространства на территории государств - членов Союза. Это сложная и длительная по времени задача, решение которой позволит членам ТС проводить единую скоординированную таможенную политику, осуществлять правовое регулирование на пространстве трех государств, осуществлять защиту своих экономических интересов и обеспечивать экономическую безопасность, успешно противодействовать транснациональной организованной преступности.

Как известно, к созданию Таможенного союза Россия, Белоруссия и Казахстан шли долгим и непростым путем. После распада СССР страны - члены СНГ вступили в затяжную полосу системного кризиса, обусловленного революционной сменой общественно-экономической формации и позиционирования себя в качестве самостоятельных субъектов международного права. В этот период создание и становление таможенных служб стран - членов СНГ проходили в условиях сложной и напряженной оперативной обстановки. Противоречивый процесс формирования национальной государственности, негативные последствия политического и социально-экономического кризисов, развала советской правоохранительной и судебной системы преступный мир максимально использовал в своих противоправных интересах.

В условиях стремительного роста преступности четко обозначилась одна из главных внутренних угроз экономической безопасности стран - членов СНГ - сращивание криминальных структур с банками, организациями и учреждениями различных форм собственности, а также с представителями высших и местных органов государственной власти и управления, в том числе правоохранительными. Организованные преступные группы (ОПГ) активно способствовали развалу и последующему переделу промышленного и сельскохозяйственного производства, рынков сбыта, пытались взять под контроль экспорт сырьевых ресурсов и вооружений, импорт продовольствия, подакцизных товаров. Значительный ущерб был нанесен в финансово-экономической сфере: в зарубежные банки и офшорные зоны были незаконно выведены, по оценкам экспертов, сотни миллиардов долларов США. Ажиотажное, практически мало управляемое развитие внешнеэкономических связей в условиях неразвитости таможенного и налогового законодательства стран - членов СНГ привело в 90-х годах к формированию полукриминальной коммерческой околотаможенной инфраструктуры и рынка таможенных, логистических и транспортных услуг, созданию разветвленных международных и внутренних контрабандных каналов.

К 2001 - 2005 гг. России, Белоруссии и Казахстану в основном удалось справиться со сложившейся ситуацией: были приняты основы таможенного законодательства, созданы механизмы правового и организационного обеспечения таможенного дела. Существенно возросли таможенные платежи, направляемые в доходную часть бюджета этих стран. Достигнут определенный прогресс в борьбе правоохранительных органов с таможенными преступлениями.

Так, например, в Российской Федерации начало активному процессу интеграции РФ в мировое экономическое хозяйство положили глубокие качественные изменения во внешней и внутренней политике страны в начале XX в. В целом они оказали положительное влияние на мировое сообщество, упрочили доверие ведущих зарубежных государств и международных институтов к политическому курсу, проводимому Россией.

Наиболее значимыми макропоказателями развития Российского государства в этот период стали: выход из перманентного кризиса и стабилизация политико-экономической ситуации, рост ВВП и приток иностранных инвестиций, создание крупных золотовалютных резервов и стабилизационного фонда, снижение уровня инфляции, досрочное погашение основных внешних долгов, укрепление национальной денежной единицы.

Последовательное присоединение России к общепризнанным базисным международным конвенциям, коренная реорганизация таможенной системы страны, в том числе модернизация и кодификация внешнеторгового законодательства, внедрение в практику современных таможенных технологий обусловили прогресс длительных переговоров по вступлению России в ВТО <2>. Были достигнуты принципиальные договоренности, предусматривающие особый компромиссный вариант поэтапного вступления России в эту крупнейшую международную экономическую организацию в 2009 - 2010 гг.

<2> Всемирная торговая организация (ВТО) основана в 1995 г. на платформе Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенного в 1948 г. ВТО - это международная организация и одновременно комплекс правовых документов - многосторонний торговый договор, определяющий права и обязанности правительств в сфере международной торговли товарами и услугами, в которую входят 149 государств. Страны - члены ВТО решают эти задачи путем контроля за выполнением многосторонних соглашений, проведения торговых переговоров, урегулирования торговых споров в соответствии с механизмом ВТО. Решения на высшем уровне в ВТО принимает Министерская конференция, которая собирается как минимум один раз в два года. В подчинении Министерской конференции находится Генеральный совет, а также Секретариат, которые отвечают за выполнение текущей работы. Кроме того, Генеральному совету подотчетны комитеты и рабочие группы по торговле и развитию; по ограничениям, связанным с торговым балансом; по бюджету, финансам и административным вопросам.

На этом фоне в условиях дальнейшего развития процессов глобализации и складывающегося миропорядка таможенная служба России все в большей степени ориентирована на реализацию в таможенной политике закрепленных в международных конвенциях принципов и норм администрирования. В этой связи основными приоритетными направлениями совершенствования деятельности таможенных органов стали: внедрение в практику общепринятых принципов "содействия торговле", "гармонизации", "транспарентности" таможенных процедур, "рамочных стандартов безопасности" ВТО, системы управления рисками и повышение эффективности таможенного менеджмента.

В результате начавшегося перехода таможенной службы России на международные принципы осуществления таможенной политики процесс государственного таможенного регулирования и контроля постепенно смещается в сферу государственного таможенного сервиса. И этот процесс после принятия принципиально нового, прошедшего экспертизу ВТО Таможенного кодекса РФ набирает ускорение. В соответствии с концепцией развития таможенных органов и федеральной целевой программой строятся современные пункты пропуска на границе России, совершенствуется организационная структура таможенных учреждений, растет финансовое, материально-техническое и кадровое обеспечение их деятельности. Поступательно внедряется система электронного декларирования, все большее количество таможен переходят к принципу таможенного оформления в режиме "одного окна", расширяется количество добросовестных участников ВЭД, пользующихся процедурами предварительного уведомления, а также декларирования в упрощенной форме. Существенно сокращены сроки фактического досмотра и оформления товаров и транспортных средств во внутренних таможнях (до одних суток), постепенно уменьшаются "очереди" автотранспорта на государственных границах России, введена новая современная европейская система декларирования в виде единого административного документа ГТД.

Вместе с тем, понимая, что вступление России в ВТО неизбежно повлечет за собой ослабление государственного таможенного контроля, серьезному реформированию в этот период были подвергнуты правоохранительные структуры таможенных органов, существенно изменились их роль и место в системе обеспечения экономической безопасности России. Проведенный анализ современной оперативной обстановки выявил новые угрозы и риски, содержание которых поставило перед таможенными органами более сложные задачи по обеспечению экономической безопасности, организации борьбы с таможенной преступностью.

Вместе с тем определенные успехи России в организации таможенного дела были достигнуты при условии активного развития международного сотрудничества с таможенными службами стран - членов СНГ. В настоящее время оно осуществляется в следующих организационных формах: Союзное государство России и Беларуси, Организация Евро-Азиатского экономического сотрудничества (ЕврАзЭС), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Самой крупной организацией является созданное в 1991 г. Содружество Независимых Государств (СНГ). За время своего существования между большинством государств - членов СНГ сложились достаточно тесные многоплановые политико-экономические и правовые отношения. Несмотря на известные противоречия в области национальной внешней и внутренней политики государств - членов СНГ, наличие общей угрозы национальным интересам, т.н. противника - организованной транснациональной преступности: терроризма, наркобизнеса, политического и религиозного экстремизма, контрабанды и др., обусловливает необходимость организации тесного взаимодействия и координации международной правоохранительной деятельности при проведении операций и специальных мероприятий. Ответом на эти вызовы современности стало принятие на заседании Совета глав правительств СНГ (23 мая 2008 г., г. Минск) решения о внесении изменений в Положение о СРТС. Задачей совершенствования правового регулирования в сфере правоохранительной деятельности явилось наделение СРТС правом создания новой коллегиальной структуры - Комитета глав правоохранительных подразделений (далее - КГПП) Совета руководителей таможенных служб - участников СНГ. Основная функция КГПП - координация действий национальных таможенных служб на таможенном пространстве СНГ в борьбе с таможенными преступлениями.

В своей работе КГПП осуществляет взаимодействие с Исполнительным комитетом СНГ, Антитеррористическим центром, Координационной службой Совета командующих пограничными войсками, Советом руководителей органов безопасности и специальных служб, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью СНГ.

На двух прошедших заседаниях КГПП отмечалось, что в настоящее время правоохранительные подразделения таможенных служб стран СНГ совершенствуют деятельность по осуществлению комплексных мероприятий с целью предупреждения, выявления и пресечения преступлений в сфере борьбы с особо опасной контрабандой. В частности, одним из приоритетных направлений транснационального сотрудничества остается противодействие незаконному обороту наркотиков. Было подчеркнуто, что только в 2008 г. из незаконного оборота изъято более 1,2 т наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, в том числе свыше 500 кг героина, 230 кг гашиша, 43 кг опия, 35 кг героина <3>.

<3> См.: Материалы Главного управления по борьбе с контрабандой ФТС России за 2008 г.

Качественно новым уровнем координации и взаимодействия таможенных служб стала совместная работа по противодействию организованной преступности. Так, если в 2006 г. правоохранительными подразделениями ТО РФ в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий по фактам контрабанды, совершенной организованной преступной группой, возбуждено 59 уголовных дел, в 2007 г. - 221, то за 9 месяцев 2008 г. данный показатель составил 171 уголовное дело <4>.

<4> См.: Там же.

Создание КГПП СРТС СНГ и реализация мер, разработанных данным органом, как нам представляется, повысят эффективность работы субъектов оперативно-розыскной и иной правоохранительной деятельности таможенных служб этих стран в борьбе с таможенной преступностью, будут способствовать обеспечению экономической безопасности стран - членов СНГ.

Вместе с тем новые концептуальные взгляды на будущее, тройственное присоединение России, Белоруссии и Казахстана к ВТО настоятельно требуют объективного и всестороннего анализа, а при необходимости и прогноза возможных негативных последствий для экономики, социальной и правовой сфер этих стран.

На наш взгляд, актуальной проблемой, требующей своего решения, стала проблема разработки на основе научного анализа системы государственных мер (политических, экономических, социальных, информационных, организационных, правоохранительных и иных) по "безболезненному" вхождению членов ТС в эту международную организацию и их максимально мягкой адаптации к возможным негативным последствиям для экономики и социальной сферы Союза.

Остановимся подробнее на содержании возможных правоохранительных мер, связанных с нейтрализацией и управлением возможными угрозами и рисками экономической безопасности стран - членов ТС в процессе переходного периода их вхождения в ВТО.

Как нам представляется, в условиях продолжающегося процесса либерализации таможенного дела и рынка околотаможенных услуг, с учетом действия неблагоприятных факторов: мирового экономического кризиса, открытости государственных границ, высокого уровня преступности и др., особую опасность могут представлять непродуманные политические решения и уступки, принятые под давлением международных экспертов ВТО, об одностороннем ускоренном выполнении обязательств, в том числе по демонтажу и коренному реформированию сложившихся в трех странах систем организации таможенного контроля и правоохранительной деятельности.

В этой связи нужна концептуально разработанная и согласованная модель поэтапного перехода таможенных органов стран - членов ТС к новым эффективным формам и методам государственного контроля. По нашему мнению, вектор его развития будет смещаться в направлении создания и развертывания комплексной системы т.н. таможенного постаудита, а также управляемого процесса реформирования деятельности таможенных органов.

Представляется, что в прогнозируемых изменениях экономической и оперативной обстановки, связанной со вступлением стран - членов ТС в ВТО, критериями их оценки будет их способность решать следующие приоритетные задачи:

Представляется очевидным, что в условиях предстоящего вступления в ВТО таможенная политика ТС, связанная с отказом от массового использования жестких административных мер, а также мер тарифного и нетарифного регулирования, создания режима таможенного сервиса в формах упрощения таможенных процедур приведет к созданию требуемых правилами ВТО благоприятных экономических, правовых и организационных условий для ведения национального и международного бизнеса, скорейшего выхода из кризиса. Однако указанные меры, по нашему мнению, не могут и не должны проходить в условиях отказа или существенного снижения в ближайшей перспективе уровня государственного таможенного и правоохранительного контроля.

Приведенный в статье анализ показывает, что в условиях формирования Таможенного союза и планируемого коллективного вступления его членов в ВТО остро стоит проблема создания не только единого таможенного, но и единого правоохранительного пространства стран - членов ТС. Кроме того, возникает объективная потребность в научном осмыслении и прогнозе вероятного развития процессов и явлений в сфере экономики и таможенного дела, а также всего комплекса проблем, связанных с обеспечением национальной безопасности стран - членов Союза.