Мудрый Юрист

Кодификация лесного законодательства России в XIX в.

Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права Ставропольского государственного университета.

Под кодификацией в дореволюционной российской правовой науке понимался род "законодательной деятельности, направленной на приведение в известность, упорядочение, систематическое объединение и выражение в виде общего закона права страны в целом его объеме или важнейших частях" [1. С. 537]. Само это теоретико-правовое понятие пришло в Россию из Европы, где впервые было введено в XVIII в. англичанином Иеремией Бентамом. Венцом осуществленной М.М. Сперанским по указанию Николая I соответствующей реформы стало начало составления Свода законов Российской империи. Вышедшая в 1842 г. 1-ая часть его VIII тома содержала отдельную отраслевую кодификацию норм лесного законодательства, озаглавленную "Сводом учреждений и уставов лесных" или "Устав лесной" в сокращенном наименовании.

В период генезиса Свода законов как формы систематизации норм российского права доктрина о подразделении его на отрасли в юридической науке еще не получила надлежащей разработки. Между тем отраслевой принцип классификации законодательных установлений именно в Своде законов был впервые реализован практически. Присутствующая в нем отдельная кодификация норм об охране и рациональном использовании леса позволяет говорить о существовании в Российской империи лесного права как относительно самостоятельной отрасли. Намеренное вынесение норм об эксплуатации лесных угодий за рамки гражданского и общего уголовно-полицейского права очевидно свидетельствует об объективной потребности законодателя в рассмотрении соответствующих общественных отношений в качестве обособленного объекта правового регулирования.

Действительно, еще в период зарождения Древнерусского государства, большая часть которого была покрыта лесами, общество выработало систему обычно-правовых установлений, нормировавших антропогенное воздействие на лесные ресурсы. Исследования дореволюционных этнографов показали, что ключевые институты лесного права Российской империи стали лишь юридическим закреплением значительно более ранних правовых обычаев. В частности, С.В. Максимов подчеркивал: "Наши заповедные рощи по своему происхождению и по своей идее несомненно имеют много общего со священными пущами глубокой древности: и там и здесь "заповедь" преследует одну цель - охрану деревьев" [3. С. 230].

В наиболее масштабной общей доимперской кодификации российского права - Соборном уложении 1649 г. - нормы, регулировавшие лесные отношения, присутствуют, но в особый раздел еще не выделяются. На всем протяжении XVII - XVIII столетий в России выходило большое количество специальных нормативно-правовых актов об охране и использовании леса. Это указывает на формирование отраслевого регулирования в данной сфере, однако недостаточное оформление лесного права как самостоятельной отрасли с четко выраженными целями и принципами обусловило на данном историческом этапе экстенсивность эволюции лесного законодательства, что и вызвало потребность в его последующей кодификации.

Характеризуя зарождение и дальнейшее развитие лесного права, М. Романовский отмечал: "Все узаконения допетровского периода относительно лесов имеют значение случайных распоряжений правительства, вызываемых каждый раз частными случаями. Ни строгой системы и постепенности, ни ясно сознанной общей цели, к которой бы стремился законодатель, в них не заметно" [8. С. 3].

Действительно, при Петре I как минимум по двум причинам - ввиду непрекращающегося процесса истребления лесов в центральной части России и потребности государства в создании флота - возникла необходимость в правовом регулировании лесных отношений. Причем установление правил лесопользования повлекло за собой урегулирование имущественных (дореволюционные исследователи указывали на разделение лесов на государственные и частные [2. С. 101]), управленческих и охранительных отношений. Однако в этот период принимается не один нормативный правовой акт, а множество указов и узаконений, которые, как отмечается в литературе, впоследствии "составили отдельный свод под названием "Инструкции Обер-Вальдмейстеру" (1723 г.). Составление сборников действующих узаконений как прием хронологической систематизации законодательства использовался вплоть до XIX века и сохранился даже после создания Свода законов Российской империи.

В последующие годы принимается множество нормативных правовых актов, регулировавших отдельные группы лесных отношений. Расширялся круг регламентируемых отношений, менялся и характер регулирования. Еще одна тенденция - принятие нормативных актов, регулирующих лесные отношения в отдельных регионах империи.

Описывая характер правоустановлений в области лесных отношений, С. Ведров писал: "История лесного законодательства как в Западной Европе, так и у нас в России представляет значительные колебания, зависящие от перемены воззрений по этому вопросу в науке и в жизни. От строгих постановлений законодательства XVIII в. внезапно переходили к полной свободе частного лесовладения, чтобы затем снова обратиться к системе умеренного охранения лесов путем закона" [2. С. 1]. Что же касается расширения сфер правовой регламентации, то, в частности, в царствование Анны Иоанновны, в 1732 г., была принята Инструкция, или устав, о заводе и о севе для удовольствия Ее Императорского Величества флота вновь лесов.

При Елизавете Петровне, как отмечает Н. Шелгунов, 13 мая 1754 г. "издана инструкция межевщикам и повелено произвести межевание земель и лесов" [10. С. 147]. По словам автора, именно этот нормативный акт послужил основанием для начала проведения генерального межевания, предпринятого, как известно, Екатериной II. Подводя итог обзору деятельности Екатерины II, Н. Шелгунов отмечал, что "самые замечательные распоряжения Екатерины составляют: предоставление в 1782 г. частным владельцам полного права собственности над своими лесами, дозволение свободной торговли лесом внутри и вне государства, повеление 1766 г. о генеральном размежевании и определении попенных и посаженных денег с лесов, отпускаемых из казенных дач" [10. С. 213]. Важно также отметить, что указ 1782 г. "О праве собственности владельцев на леса, в их дачах растущие" [5. С. 676] отменил монополию государства на производство и продажу смолы и поташа, а также упразднил сбор в казну с бортей и пчелиных угодий.

В литературе высоко оценивается роль Павла I в развитии лесного законодательства. Н. Шелгунов, в частности, пишет о том, что при Павле появляются такие постановления, без которых не могло обойтись составление Свода законов [10. С. 215]. Наряду с организационными мерами - созданием в 1798 г. Лесного департамента - из наиболее значительных нормативных актов следует отметить принятие в том же году Инструкции обер-форстмейстерам и Форстмейстерам (в основу Инструкции был положен проект устава о лесах, разработанный при Екатерине II, но так и не получивший силу закона). В 1799 г. принимается нормативный акт, устанавливающий ответственность за самовольную порубку деревьев в виде штрафов и такс [6. С. 761]. Впервые вводятся таксы на продажу леса по породе деревьев и их размерам [10. С. 242]. Надо отметить, что таксовая система действует и по сей день.

Все принимаемые нормативные акты, регулировавшие лесные отношения, имели различную правовую форму и регулировали отдельные группы (или несколько групп) лесных отношений. Не избежал фрагментарности в правовой регламентации лесных отношений и документ, который впервые приобрел наименование устава.

Высочайшим указом Александра I от 16 декабря 1801 г. Адмиралтейств-коллегии было поручено рассмотреть Устав о лесах по Белорусской провинции в особой Комиссии и соотнести его с иными уставами и положениями о лесах, действовавшими в то время. Однако было решено, что, поскольку на всей территории России "одинаковое постановление о лесах на все части едва ли может быть удобно, то сделать особые постановления на некоторые части, различающиеся по местному их положению" [7. С. 350]. Во исполнение этого положения Комиссия провела ревизию как ранее действовавших, так и современных постановлений о состоянии казенных лесов и составила проект Устава, нацеленного на регулирование следующих отношений по лесопользованию: 1) организация управления лесами, их охрана и использование ("на каком основании предполагается постановить сию столь важную в государстве часть в надлежащий порядок в рассуждении управления лесами, прочного их сбережения и употребления, как на казенные, так и на частные нужды с хозяйственной бережливостью"); 2) определение мер по сохранению лесов ("какие принять меры к отвращению во многих Губерниях уже претерпеваемого, а в других приближающегося недостатка в лесах, не только для продовольствия жителей, но и в рассуждении нужд казенных и благосостояния флота"); 3) упорядочить плату, взимаемую за пользование лесами ("от излишних, где оные изобилуют в чрезвычайном количестве, какую составить прибыль казенную, без отягощения народа и без потери пользы государства").

Проект Устава лесного был подписан государем и, несмотря на то что сохранил наименование проекта, приобрел после этого юридическую силу.

Глава первая посвящалась институту управления в основном государственными (казенными) лесами. Все они передавались в непосредственное управление Лесному департаменту. Сам же Департамент приравнивался по статусу к Государственным коллегиям. Помимо структуры управления Департаментом Устав регламентировал функции, реализуемые этим органом. Ему, в частности, предписывалось провести инвентаризацию лесов и лесоустройство ("чтобы государственные леса приведены были в известность, положены на планы и карты, с подробным как о родах и свойствах их описанием"), а также организовать лесной надзор ("чтобы посредством лесного надзирательства сохранены были оные от всякого вреда и опустошения"). В обязанности Департаменту вменялось также: обеспечение древесиной малолесных районов страны; организация работ по воспроизводству и восстановлению лесов; организация контроля за лесными доходами, поступавшими в казну.

Как уже отмечалось, глава вторая регламентировала правила лесоустройства, основанного на принципах соразмерности рубок и лесовоспроизводства, для чего казенные леса должны были быть поделены на годовые лесосеки. В главе достаточно подробно прописывался порядок деления лесов на части (выделялось три таких части в зависимости от породы деревьев). Статья 29 Устава гласила: "Разделение леса на известные части или годовые лесосеки полагается для того, чтобы каждая вырубленная лесосека толикое число лет на растение и сбережение до вторичной рубки оставлена была" [7. С. 353]. Глава третья включала нормы, регулировавшие отношения по наделению казенных поселян лесными землями [4. С. 206 - 211].

Несмотря на то что в современной литературе этот документ и именуют первым Уставом лесным Российской империи, в полном смысле ассоциировать его с подобной формой нормативного акта вряд ли возможно. Скорее следует говорить о том, что он явился первоосновой для дальнейшей кодификации лесного законодательства.

Как известно, издание первого Полного собрания законов Российской империи охватывает период с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. - от Соборного уложения царя Алексея Михайловича до конца царствования Александра I. Из содержания ПСЗРИ следует, что наряду с Уставом лесным 1802 г. в России действовало большое количество нормативных правовых актов, регулировавших лесные отношения. Они публиковались в разных томах ПСЗРИ в соответствии с хронологией.

В Своде законов Российской империи, как было уже отмечено, Лесной устав помещался в 1-ой книге VIII тома. Свод законов в полной версии издавался несколько раз. В 1832 г. в документ, именовавшийся "Свод Устава лесного", были включены все действующие положения по лесному ведомству.

С течением времени его внутренняя структура упорядочивается, а количество норм то увеличивается, то уменьшается. Если в издании Свода законов 1842 г. в Уставе лесном насчитывалось 1716 статей, то в издании 1857 г. - 1669 статей. Текст Устава сопровождался приложениями, также значительными по объему. Так, например, в приложении к ст. 6 Устава лесного по изданию 1857 года, содержащем Положение о Черкасских лесах Киевской губернии, было 395 статей.

Структура Устава по изданию 1857 г. представлена пятью книгами: Книга 1 "О разных родах лесов, об учреждении управления ими и об учебных заведениях по лесной части"; Книга 2 "О казенных лесах, состоящих в ведомстве Министерства государственных имуществ"; Книга 3 "О казенных лесах, приписанных к промыслам, заводам и фабрикам"; Книга 4 "О лесах духовного ведомства, городских, удельных, въезжих, общих, спорных, частных и состоящих в частном владении поиезуитских и ленных"; Книга 5 "О взысканиях и наказаниях за нарушение законов о казенных лесах".

Книги Устава делились на главы, отделения и разделы.

Издания Устава лесного 1842 и 1857 г. имели немного отличий, связанных в основном с отменой отдельных статей или приложений к ним.

Более существенна разница в изданиях 1857 и 1876 г. Прежде всего, изменился объем Устава. Редакция 1876 г. включала 733 статьи. Были откорректированы либо вообще существенно изменены названия, а соответственно и содержание книг Устава. Так, книга 2 в редакции 1876 г. называлась "О порядке управления казенными лесами", книга 3 - "О порядке управления государственными лесами, имеющими особое значение", книга 4 - "О лесах, владеемых на праве собственности обществами, установлениями и частными лицами и о лесах въезжих, общих и спорных", книга 5 - "О взысканиях и наказаниях за преступления и проступки по лесной части".

В редакции 1876 г. из Устава был исключен ряд статей, регулирующих отношения в области управления казенными лесами. В основном это нормы, касающиеся корпуса лесничих, в том числе связанные с процедурой привлечения чинов корпуса лесничих к ответственности. Существенно сократилась регламентация деятельности лесной стражи. В данную редакцию не вошли нормы, регулировавшие управление так называемыми "корабельными лесами", как явно устаревшие. Актуальные для петровского времени меры по изъятию из хозяйственного употребления отдельных пород деревьев, необходимых для нужд государственного флота, утратили прежнее значение в связи с изменением самой технологии кораблестроения. Раздел Устава, регулировавший использование и охрану корабельных лесов, оказался сведенным практически к нескольким нормам.

Кроме того, подверглась секвестрованию глава 7 книги I "Об учебных заведениях по лесной части". Сократилась правовая регламентация использования казенных лесов, ранее изобиловавшая слишком детализированными правилами, которые уместнее было устанавливать подзаконными актами. Например, были отменены нормы, регулировавшие действия лесопильных казенных заводов. В издании 1876 г. из Устава лесного исключены нормы, касавшиеся деятельности частных лесопильных заводов, пользовавшихся казенными лесами, а также правила об отпуске леса для строительства судов частными лицами. Подверглись серьезной ревизии действия лесного управления по предмету лесных доходов.

Целью ревизии Устава было также устранение дублирования норм. Признавались утратившими силу нормы, регулировавшие отношения по поводу леса и содержащиеся в других томах Свода законов - Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, или в Уложении о наказаниях.

Некоторые изменения были связаны с принятием в период между изданиями 1857 и 1876 г. ряда новых нормативно-правовых актов. Так, например, 3 июня 1869 г. было издано новое Положение о лесной страже, в котором, как указывает М. Романовский, все разнообразие существовавшей до того времени стражи приводится к окончательному единству. "Все роды стражи каких бы то ни было наименований окончательно упразднены: полесовщики, стрелки постоянной стражи и стрелковых батальонов, военно-лесные сторожа и лесники-культиваторы заменены просто "лесниками" [8. С. 37].

В Российской империи наряду с Уставом лесным 1876 г. и последующими его редакциями в последней четверти XIX в. принимался целый ряд иных нормативно-правовых актов по поводу использования и охраны леса. Наиболее объемные принятые в этой связи законы также имели кодификационный характер. Они включали в себя самые существенные положения из отдельных разрозненных лесоохранных узаконений прежних лет. Такую форму кодификации лесного законодательства можно назвать промежуточной, поскольку в дальнейшем указанные законы подлежали включению в новые редакции Устава лесного (ч. 1 т. VIII Свода законов).

Так, в редакцию Устава по продолжению 1905 г. 5-ой книгой вошло Положение о сбережении лесов, основанное на соответствующем законе, принятом 4 апреля 1888 г. Он стал фактически первым комплексным нормативно-правовым актом, цель которого состояла в регламентации не просто рационального хозяйственного использования, но и экологической охраны леса как уникального природного богатства, подлежащего сохранению от истощения и уничтожения.

Положение о сбережении лесов подразделялось на три главы, первая из которых была посвящена мерам лесной охраны. К таковым, в соответствии со ст. 711 Устава лесного по продолжению 1905 г., законом относились меры: "1) ограждающие леса от истребления и истощения и 2) поощряющие ведение в лесных дачах правильного хозяйства и разведение новых лесов" [9. С. 84]. Для отдельной категории лесов, определявшихся в Положении как защитные, предусматривались особые меры сбережения. Защитными признавались такие леса, "безусловное сохранение которых оказывается необходимым в видах государственной или общественной пользы". К ним относились леса, препятствующие распространению сыпучих песков и песчаных заносов вблизи естественных и искусственных водоемов, поселений, сельскохозяйственных земель, обычных и железных дорог, а также удерживающие берега рек и горных склонов от разрушения. Кроме того, в Положении были закреплены как особо сберегаемые еще и водоохранные леса, произрастающие в верховьях и при истоках рек, а также их притоков. Заметим, что осознание ландшафтообразующей функции леса, обусловливающей настоятельную потребность в его охране, произошло в России отнюдь не в последней четверти XIX в. По замечанию отдельных историков, еще Петр I при издании лесоохранных норм стремился сохранять не только "корабельные рощи" для нужд своего флота, но и леса, произраставшие по склонам гор и берегам рек, поскольку хорошо понимал губительные последствия от их уничтожения для окружающего ландшафта. Тем не менее внятное нормативное закрепление эта экологическая максима получила лишь в Положении о сбережении лесов 1888 г. Следует также подчеркнуть, что в данном нормативно-правовом акте предусматривались не только меры по сбережению лесов защитных и водоохранных, но и всякого леса вообще. Например, независимо от категории леса в нем запрещалась опустошительная рубка, которая могла привести к нарушению плана лесного хозяйства. Третья глава Положения была посвящена организации управления в сфере лесоохраны, предопределив принципы деятельности государства в данной области общественных отношений вплоть до сегодняшнего дня.

Анализ кодификации лесного законодательства в XIX в. показывает, что регулирование данных отношений представлялось дореволюционному законодателю весьма значимым сегментом правовой системы. Кодификация лесных норм, обособленная от иного отраслевого законодательства, была свидетельством зарождения в России лесного права как самостоятельной отрасли, ориентированной не столько на хозяйственные отношения, сколько на природоохрану как самодостаточную социальную ценность.

Литература

  1. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. XV-а. СПб., 1895.
  2. Ведров С. О лесоохранении по русскому праву. СПб., 1878.
  3. Максимов С.В. Нечистая, неведомая и крестная сила. СПб., 1994.
  4. Памятники истории крестьян XIV - XIX вв. М., 1910.
  5. ПСЗРИ. Т. XXI. С 1781 по 1783. СПб., 1830.
  6. ПСЗРИ. Т. XXV. С 1798 по 1799. СПб., 1830.
  7. ПСЗРИ. Т. XXVII. С 1802 по 1803. СПб., 1830.
  8. Романовский М. Курс русского лесного законодательства. СПб., 1881.
  9. Свод законов Российской империи. Т. VIII. Ч. 1. СПб., 1912.
  10. Шелгунов Н. История русского лесного законодательства. СПб., 1857.