Мудрый Юрист

Законодательные подходы к определению правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ (компаративистское исследование на основе отдельных теоретических составляющих официальной дефиниции депутата законодательного собрания Краснодарского края)

Ирхин Игорь Валерьевич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета.

Для российской правовой системы характерна трехэтажная модель народного представительства. Ее условно вертикальное дифференцирование осуществляется в зависимости от оснований, порядка, условий и ответственности внутриструктурных элементов.

С телеологической точки зрения, народные представители находятся в состоянии взаимной концептуальной корреляции. Иными словами, они должны выполнять тождественную в сущности и разнящуюся в масштабах функцию - выражать интересы населения. В той связи, что статусные особенности депутата в своих коренных началах являются свойственными по отношению друг к другу, мы сочли справедливым обратить внимание на законодательно сформулированные дефинитивные определения народных представителей иных уровней власти.

В качестве одного из вариативных решений идентификации правового статуса, в наиболее простом и вместе с тем широком смысле слова, можно использовать определение, данное М.Ю. Тихомировым. Ученый понимает под правовым статусом "правовое положение как совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей" [1. С. 426], приобщим к этой семантической интерпретации составляющую ответственности, спектр отношений с взаимодействующими субъектами в вертикальных и горизонтальных проекциях, а также доктринальную теоретическую модель, институционализирующую измеряемые объекты в грани исследуемой научной концепции.

Итак, статья 1 ныне действующего Закона РФ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" [2] указывает, что депутатом Государственной Думы является "избранный в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания РФ законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом".

По Закону РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" [3] депутатом является "член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения".

Закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" [4] решение вопроса о том, под каким определением надлежит существовать депутату законодательного (представительного) органа субъекта РФ, оставил на усмотрение субъектам Федерации. В этой связи в различных регионах складываются противоречивые подходы к дефиниции правового статуса народного избранника.

Так, согласно ст. 1 Закона Краснодарского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края" депутат является "представителем Законодательного Собрания Краснодарского края на всей территории Краснодарского края, а в Законодательном Собрании Краснодарского края - представителем населения избирательного округа, от которого избран".

Статья 1 Закона Ростовской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Ростовской области" [5] предусматривает, что депутатом является "избранный в Законодательное Собрание Ростовской области в соответствии с областным законом представитель населения Ростовской области, наделенный полномочиями, предусмотренными федеральными законами, Уставом Ростовской области, настоящим и иными областными законами".

Статья 1 Закона Санкт-Петербурга "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" [6] признает депутатом "избранного населением Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством о выборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга представителя, уполномоченного осуществлять законодательную власть в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга и иные полномочия, предусмотренные законодательством".

Законом Ленинградской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Ленинградской области" [7] установлено, что депутатом является "избранный населением Ленинградской области представитель, уполномоченный от имени населения осуществлять законодательную (представительную) власть в Законодательном Собрании Ленинградской области и иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными правовыми актами, а также Уставом Ленинградской области, настоящим областным законом, иными областными законами и постановлениями Законодательного Собрания Ленинградской области".

Как правило, общая интерпретационная фабула регионального парламентария является модифицированным вариантом текстуально сформулированной модели депутата представительного органа Советского государства либо российского парламента. Отчасти подобная детерминированная "имплементация" представляется закономерно обусловленной. При этом региональные законодатели нацеленно стремятся наполнить конструкцию народного представителя специфицирующими элементами.

Так, законодатели Краснодарского края представили свою транскрипцию депутата регионального представительного органа. Вкратце рассмотрим, насколько она является удачной.

В первой части предложения указано, что "депутат Законодательного Собрания Краснодарского края является его представителем на территории Краснодарского края". Заранее отметим, что несовершенство данной нормы заключается в ее гипертрофированной фрагментарности. Свидетельством является тот факт, что народный избранник, действуя в рамках установленных правовыми актами предметов ведения и полномочий, находится в состоянии положительной корреляции, опосредуемой переменным концентрированием деятельности на выражении интересов населения субъекта и представительного органа, выступая в том числе в качестве участника взаимоотношений с другими субъектами РФ [8], непосредственно Федерацией [9], а также вследствие участия во всем многообразии форм межпарламентского сотрудничества [10]. Законодательное правило, формулируя таким образом юридическую мысль, не охватывает в полной мере всю многогранную область практической деятельности народных представителей, очерчивая сферу потенциальных интересов внутренними границами одного региона.

Во второй части предложения сказано о том, что депутат является "представителем населения избирательного округа, от которого избран". Контекст данной фразы, как мы ниже убедимся, порождает противоречие с другими законодательными предписаниями.

Согласно ст. 16 Закона Краснодарского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края" "депутат рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает меры к правильному и своевременному их рассмотрению и разрешению органами и должностными лицами, а также проводит прием граждан". Между тем в пункте 3 статьи 1 Закона РФ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" [11] записано, что предусмотренный настоящим Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом. Каких-то иных условий не установлено, следовательно, данный Федеральный закон применяется в равной мере и к отношениям депутата с избирателями. Сверх того, практическая сторона деятельности депутата в рамках работы с избирателями подсказывает, что лица, не принадлежащие к гражданству нашего государства, в силу различных обстоятельств иногда выступают в качестве участников исследуемого проблемного спектра взаимообусловленных правоотношений: избиратель - народный представитель.

Приведем пример: в результате военной агрессии Грузии в августе 2008 года, на территорию Краснодарского края хлынули потоки беженцев. Как сообщали краевые СМИ, "11 августа 2008 года выдвинулась колонна с пострадавшими в количестве 301 человека, из которых 182 составляли дети. По запланированным данным ожидалось прибытие еще 600 беженцев" [12], а их общее число по официальным сведениям составило "1018 человек" [13].

Надо признать, что постановка корреспондирующих с сущностью примера вопросов перед народными представителями не может быть исключена. Региональные парламентарии объективно вынуждены в описанных обстоятельствах разработать и предпринять ряд необходимых мер, а они, в свою очередь, могут включать в себя в том числе проведение встреч с прибывшим населением, изучение общественного мнения, рассмотрение направляемых им обращений и т.д. Таким образом, установленный законодателями императив изолирует созревшие в реальной действительности общественные отношения, оставляя их, будто несуществующих, в тени.

Правовой фокус на интерпретацию депутата в вышеуказанном Законе Ростовской области в качестве "представителя народа, наделенного полномочиями, предусмотренными федеральными законами, Уставом Ростовской области, настоящим и иными областными законами", вскрывает законодательную коллизию, суть которой в том, что полномочия депутата специфицируются, кроме того, в иных нормативных и ненормативных актах, например в постановлениях, соглашениях, заключаемых представительным органом, приказах, распоряжениях и пр. Косвенно о сказанном свидетельствует подпункт 20 пункта 3 статьи 4 Областного закона Ростовской области "О Законодательном Собрании Ростовской области" [14], который гласит, что председатель одноименного органа осуществляет также полномочия, возложенные на него "Регламентом и постановлениями Законодательного Собрания". Обратно противоположный пример чрезмерного расширения правовых контуров в урегулировании направляющих в деятельности депутата начал представляет ст. 1 Закона Хабаровского края "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" [15], согласно которой "депутат в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом края, краевыми законами, настоящим Законом, постановлениями Думы, предвыборной программой и своими убеждениями".

Полагаем, что наиболее оптимальным вариантом при нормативном урегулировании полномочий депутата будет использование расширительного подхода, но вместе с тем ограниченного рамками предписаний правовых актов. Это позволит предотвратить практику расслаивания правового положения полномочного лица (депутата) на плоскости ненормативных начал и при этом обеспечить законодательно выверенную синхронизацию интересов государства и народа на основе юридического организма, измеряемого ясными и единообразными правовыми критериями.

Тем не менее законодательное фиксирование статуса депутата областного собрания в качестве "представителя населения Ростовской области" заранее выигрышнее, нежели чем выразителя "интересов населения избирательного округа, от которого избирался депутат". Такой подход подчеркивает региональную значимость депутата и его сущностное предназначение.

Вместе с тем возложенная на депутата Законодательного Собрания Краснодарского края обязанность "поддерживать связь с политической партией, выдвинувшей его", и корреспондирующая подотчетность и подответственность ей, установленные статьей 15 Закона, при синхронном охвате и выражении интересов граждан одного только избирательного округа свидетельствуют о неуравновешенности интересов. Практически данный дисбаланс в какой-то части, возможно, и преодолевается проведением приема избирателей в органах политической партии, в которой состоит депутат, представлением отчетной документации, оглашением уполномоченными лицами данных об упущениях в деятельности депутата, в рамках работы с избирателями на заседании в органах партии, фракции [16], созданием специальных комиссий и пр. Но здесь же прослеживается двойственность в подходе к законодательному урегулированию тождественных, в сущности, правоотношений, так как депутат в соответствии с одной нормой Закона является представителем населения избирательного округа и рассматривает обращения, исходящие только от этой электоральной единицы, а по другой - в органах политической партии он ведет прием избирателей всего субъекта Федерации. Очевидно, что в данном установлении сосредоточена проблема: народный представитель может не быть членом партии либо им быть, но партия не регламентирует проведение приема избирателей, либо он может быть отменен, изменен, носить односторонне-формальный характер и т.д. [17]. Получается, что депутаты, концептуально находящиеся в равнозначном положении относительно избирателей, то есть, выступая представителями последних, по факту дробятся на тех, кто обязан больше работать с населением в силу прямых предписаний обязательных к исполнению актов, и на тех, кто может игнорировать данный спектр деятельности. Подобная ситуация проливает свет на существующий тромб в сфере представительских функций депутата, и одним из средств его уничтожения является рецепиирование родственными институтами политического небосклона нашего государства вышеуказанного пробируемого положительного примера о проведении в обязательном порядке приема избирателей в соответствующих органах политических партий, приведенного при этом в надлежащее законодательное соответствие.

Подводя итог, коротко проанализируем законодательные подходы к определению правового статуса народных представителей в иных, вышеуказанных нами регионах.

Закон Санкт-Петербурга закрепляет наиболее пространную конфигурацию правового статуса депутата регионального парламента. Сделав основной акцент на депутате как на "избранном населением Санкт-Петербурга представителе", нормативный правовой акт кристаллизовал колоссальную по насыщенности внутреннюю глубину социальных и правовых составляющих, не расставив их в последовательной иерархии. Вместе с тем постановка в Законе на первое место законодательной функции не может не считаться логичной.

Наиболее выверенным представляется подход ленинградских законодателей. Так, нормативно расширенные границы деятельности депутата, размещенные в рамках "Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных федеральных правовых актов, а также Устава Ленинградской области, областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ленинградской области" позволяют усвоить внятную правовую природу оснований, из которых исходят полномочия народного представителя.

Констатируем, что точно установленные правовыми предписаниями пределы компетенции позволяют депутату обладать большими возможностями для оперативной реализации возложенных на него задач и функций. Монолитная же фиксация полномочий депутатов исключительно грифом законов косвенно санкционирует генерирование у нерадивых народных представителей потенции деструктивного отношения к своему естественному функциональному предназначению. Такая фиксация способна формально заблокировать отдельные законодательные и представительские функции депутата, допустить на единой федеративной плоскости дисбаланс структурированных в идентичный по своей природе депутатский мандат элементов, способных зацементировать потенциал многообразных форм живого взаимодействия с населением.

Охватывая все приведенные доводы, подытожим, что разновекторные подходы региональных законодателей в общем смысле не способны гарантировать целостность арсенала представительских начал народных избранников. Должна быть формально закрепленная генеральная модель, которую следует брать за основу. Надо признать, что в новое время статус депутата представительного органа власти субъекта РФ размыт, а сам институт представительства представляет собой разорванную правовую мозаику, части которой рассеяны на законодательном поприще нашего государства без какого-либо органического сочетания. Законодательные акты, описывающие и вскрывающие природу депутатского статуса регионального парламента, должны являть собой систему, в которой федеральное законодательство устанавливает основополагающие принципы правового регулирования исследуемого института, с одной стороны, и нормативно-правовую базу региональных правовых актов, детализирующих сущность, наполняющих правовым содержанием и эффективными методами реализации компетенции народного представителя, учитывающую конкретные условия социального, экономического, культурного развития регионов, с другой стороны. В этой связи считаем правильным очертить нормативные границы статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ путем внесения дополнений в Закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Полагаем возможным использовать следующую формулировку: депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является избранный в установленном законодательством порядке представитель населения субъекта РФ, уполномоченный осуществлять законодательную, представительную власть в рамках установленных правовыми актами предметов ведения и полномочий.

Литература

  1. Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998.
  2. Российская газета. 08.07.1999. N 130.
  3. Российская газета. 08.10.2003. N 202.
  4. Российская газета. 19.10.1999. N 206.
  5. Молот. 15.09.1994. N 141.
  6. Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. N 5 - 6.
  7. Вести. 25.02.2009. N 34.
  8. Депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края входят в Южно-Российскую Парламентскую Ассоциацию. См.: URL: http://www.zsro.ru/index.php4?mod=15.
  9. Рассматриваемая норма выглядит особенно любопытной в связи с законодательно закрепленным правом законодательных (представительных) органов субъектов РФ выступать с предложениями о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, правомочиями участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания РФ и т.д.
  10. См. напр.: Закон Краснодарского края от 24.09.2002 N 523-КЗ "Об утверждении соглашения между органами представительной и исполнительной власти Краснодарского края (Российская Федерация) и автономной республики Крым (Украина) "О принципах торгово-экономического, научно-технического и гуманитарно-культурного сотрудничества" // Кубанские новости. 05.10.2002. N 206 - 207; 28 ноября 2008 года в городе Майкопе - столице Республики Адыгея состоялась XI Конференция Южно-Российской Парламентской Ассоциации (ЮРПА), на которой участники ее Совета рекомендовали конференции рассмотреть порядок и условия вступления парламента Абхазии в Южно-Российскую Парламентскую Ассоциацию. URL: http://www.volgoduma.ru/urpa/.
  11. Парламентская газета. 11.05.2006. N 70 - 71.
  12. URL: http://www.krasnodar.ru/content/2/show/9325/
  13. URL: http://www.rian.ru/osetia_news/20080815/150404986.html
  14. URL: http://www.garant.ru|hotlaw/mon/14162.htm
  15. Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы. 1996. N 17.
  16. Методические рекомендации по работе с обращениями граждан в соответствии с Инструкцией "Об организации и порядке работы с обращениями граждан" депутату, ведущему прием в Региональной Общественной приемной Председателя партии "Единая Россия" В.В. Путина. Утв. решением Комиссии Регионального политического совета по работе с обращениями граждан в Краснодарском крае от 19.06.2009, протокол N 6.
  17. Заметим, здесь речь не идет о законодательно регламентированном правиле, в соответствии с которым депутат, избранный по партийным спискам, взаимодействует с избирателями на территории, определяемой политической партией.