Мудрый Юрист

Право на объединение в правотворческой деятельности временного правительства

Туманова Анастасия Сергеевна, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета - Высшей школы экономики, доктор юридических наук, профессор.

В статье раскрывается правотворческая деятельность Временного правительства, нацеленная на предоставление гражданам России права на объединение (свободы союзов).

Заявившее приверженность принципам демократии и состоявшее из политиков, стремившихся к установлению в России парламентского строя по западному образцу, Временное правительство взяло на себя обязательство обеспечить страну твердыми нормами, ограждающими гражданскую свободу и гражданское равенство. Провести эту работу оно планировало до созыва Учредительного собрания. В разработке правовых основ деятельности общественных организаций Временное правительство принимало во внимание законотворчество своего предшественника - правительства царского режима, а именно Совета Министров под руководством С.Ю. Витте, разработавшего Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 г., Совета Министров П.А. Столыпина, занимавшегося подготовкой постоянно действующего закона о союзах. Временное правительство взяло на вооружение правотворчество Государственной Думы в данном вопросе.

Основы правового регулирования создания и деятельности общественных организаций Российской империи были заложены Указом Екатерины II об образовании Вольного экономического общества 1762 г. и Уставом благочиния 1782 г., провозгласившими главным условием их учреждения правительственное разрешение. Изменения в законодательной политике с последней четверти XVIII в., времени возникновения первых обществ, и до начала XX в., когда в стране наблюдался уже настоящий бум самодеятельной активности, не были принципиальными. Не существовало единого правового акта, регулирующего режим образования и функционирования общественных организаций. Сама возможность их появления на свет являлась не законным правом населения, а привилегией, даруемой властью. Введенный при Екатерине II в 1782 г. концессионный режим, обусловливавший образование обществ разрешением государственного органа, самодержавие не спешило пересматривать. Менялась лишь процедура разрешения обществ. Первоначально их уставы утверждались императором, с 60-х годов XIX в. - министрами, а с середины 90-х годов - губернаторами, отразив тенденцию к децентрализации контроля над общественными организациями. Период 1905 - 1917 гг. был ознаменован признанием на законодательном уровне права российских подданных на объединение. В конституционных проектах этого периода, авторами которых выступали государствоведы С.А. Муромцев и П.Б. Струве, свобода союзов трактовалась следующим образом: "Все российские граждане вольны составлять общества и союзы в целях, не противных уголовным законам, не испрашивая на то предварительного разрешения" <1>. Между тем действующее законодательство о союзах было иным.

<1> Проект Основного закона Российской империи, измененный Земским бюро (проект С.А. Муромцева) // Конституционные проекты в России XVIII - начала XX в. М., 2000. С. 697.

Право на объединение (свобода союзов) было провозглашено в Манифесте от 17 октября "Об усовершенствовании государственного порядка" и получило детальную разработку во Временных правилах об обществах и союзах, утвержденных императором 4 марта 1906 г. Временные правила, хотя и провозглашали введение в России явочного порядка образования обществ и союзов, сохранили многие атрибуты действовавшей ранее концессионной системы учреждения организаций. Учредители в обязательном порядке представляли властным органам заявления с ходатайством о создании организации, на которое последние могли ответить отказом. Правоведы писали на этот счет: "Явочный порядок превращается в концессионный, если заявление может встретить отказ в удовлетворении, а устав - отказ в регистрации" <2>; "правительство сохраняет за собой право всякое общество... не разрешить. Общество не нуждается в разрешении, и тем не менее общество может быть и не разрешено. Это - не игра слов, это - доморощенная форма союзной свободы" <3>. Обществам предписывалось уведомлять администрацию о каждом своем шаге: об изменениях в членском составе, устройстве собраний, организации отделений. Губернаторы (градоначальники) наделялись правом приостанавливать действия обществ и выступать с предложениями об их закрытии. Провозглашенная Манифестом от 17 октября 1905 г. свобода союзов в правовом отношении была реализована в урезанном виде.

<2> Административное право: Лекции А.И. Елистратова. М., 1911. С. 162 - 163.
<3> Речь. 1906. 10, 12 марта.

Вместе с тем Временные правила от 4 марта 1906 г. явились первым и единственным в царской России правовым актом, в котором были определены основания образования и последующей деятельности общественных организаций, создано правовое поле для действий администрации по отношению к ним. Издание этого акта означало признание государством права граждан на обособленную сферу самостоятельной деятельности, ставило предел вмешательству власти в общественную жизнь. Прежнее отрицание значения общественных организаций заменялось известным признанием их, хотя и с допущением на второстепенную роль, терпимую лишь в тех пределах, которые определялись государством <4>.

<4> О подготовке и составлении данного акта см.: Туманова А.С. Общественные организации и русская публика в начале XX века. М.: Изд-во "Новый хронограф", 2008.

После принятия Временных правил правительство П.А. Столыпина было озабочено тем, чтобы облечь их в форму постоянно действующих законоположений, однако реализовать это не удалось по причине скорой гибели реформаторски настроенного руководителя Совета Министров, а также начавшейся Первой мировой войны, переориентировавшей законотворческий процесс на иные задачи.

Анализ инициатив самодержавия по созданию юридических гарантий для реализации права российских подданных на организованную самодеятельность в 1905 - 1917 гг. свидетельствует об отсутствии у него продуманной концепции преобразований в данной области. Провозглашенная Манифестом от 17 октября 1905 г. и закрепленная Основными законами Российской империи от 23 апреля 1906 г. свобода союзов представляла собой тактическую уступку правящей власти общественному движению. Согласившись под давлением острых внутриполитических событий на некоторое обновление государственного строя, самодержавие не было готово к его глубокому реформированию, что создавало объективные пределы и трудности осуществлению права на объединение.

Временное правительство повело себя в данном вопросе более последовательно. В Декларации от 3 марта и Обращении "К гражданам России" от 6 марта 1917 г., определивших основные направления его законодательной деятельности, была провозглашена свобода союзов для всех граждан независимо от сословной и национальной принадлежности. Осуществление гражданских и политических свобод объявлялось в них первоочередной задачей Временного правительства, считавшего своим священным долгом "осуществить чаяния народные и вывести страну на светлый путь гражданского устроения". Обязательство "обеспечить страну твердыми нормами, ограждающими гражданскую свободу и гражданское равенство", соседствовало в Обращении от 6 марта с обличениями антинародных действий царского правительства, отнимавшего у народа в течение долгих девяти лет, пядь за пядью, все завоеванные им Актом от 17 октября 1905 г. права и ввергшего страну "в пучину произвола и самовластия" <5>. В заявлении от 5 мая 1917 г. Временное правительство вновь заверяло население в том, что "оно будет с полной решительностью проводить в жизнь идеи свободы, равенства и братства, под знаменем которых создалась великая российская революция" <6>.

<5> См.: Вестник Временного правительства. 1917. 7 марта; Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980. С. 123; Милюков П.Н. История второй русской революции. М., 2001. С. 56.
<6> Вестник Временного правительства. 1917. 6 мая.

Щедрые обещания демократических реформ сопровождала пропагандистская кампания доверия, в ходе которой с декларациями о "добрых намерениях" выступали как министры, так и общественники. Общество русских врачей в память Н.И. Пирогова, Вольное экономическое общество и ряд других организаций, изначально, еще при самодержавии, державшихся либерально-демократического направления, приветствовали новое правительство, декларировавшее намерение твердо проводить принципы решительной демократизации страны, выносили резолюции о поддержке его в проводимых преобразованиях <7>. Проходивший в апреле 1917 г. Пироговский врачебный съезд поощрительно отозвался о платформе, на которой стояло Временное правительство: "Демократическая республика на основаниях самоопределения национальностей, населяющих Россию, земля - народу, утверждение восьмичасового рабочего дня и социальная реформа" <8>. Вольное экономическое общество выступило с призывом к гражданам России отдать свои сбережения в так называемый Заем Свободы, средства от которого должны были пойти в счет уплаты долгов царского правительства <9>.

<7> Там же. 1917. 9 апреля.
<8> Там же. 1917. 12 апреля.
<9> Там же. 1917. 9 апреля.

Временное правительство, в свою очередь, декларировало всемерную поддержку общественных организаций, обещало создать условия для использования частной инициативы в интересах общества и государства. Программа модернизации местного управления на началах широкой общественной самодеятельности, с использованием ресурсов органов местного самоуправления (земских собраний и городских дум) и частных обществ, была положена в основу реформы административного управления, готовившейся Министерством внутренних дел с марта 1917 г. <10>. Премьер-министр Г.Е. Львов, объясняя идею реформы губернским комиссарам Временного правительства, заявил: "При старом приказном полицейском порядке мы всегда боролись против стеснительной бюрократической регламентации, против того, чтобы местная самодеятельность втискивалась в узкое ложе чиновничьего шаблона. И мы понимаем, что в минуту государственного переворота губернии, уезды и города России захотели возложить заботу о благоустройстве и порядке на своих излюбленных местных людей" <11>.

<10> Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. 1800. Оп. 181. Д. 18. Л. 1 - 6.
<11> Там же. Оп. 1. Д. 147. Л. 235.

Идея использования ресурсов общественных организаций в государственном строительстве широко эксплуатировалась тогда исполнительной властью. Так, министр народного просвещения А.А. Мануйлов высказывался за приобщение добровольных организаций к демократическому реформированию народного образования <12>. Его стараниями в июне 1917 г. учительским обществам взаимопомощи была выделена крупная субсидия в 300 тыс. руб. на поддержание общежитий для учительских детей, устройство библиотек, музеев, книжных складов и курсов <13>.

<12> Вестник Временного правительства. 1917. 3 мая.
<13> Там же. 1917. 10 июня.

С предложением о привлечении потенциала благотворительных организаций, действовавших в сфере попечения о воинах-инвалидах и беспризорных сиротах, выступило в июне 1917 г. Министерство государственного призрения. Оно вынашивало план превращения частных обществ в несущую конструкцию системы государственного призрения в России. Роль государства при этом должна была сводиться к осуществлению общего руководства действиями добровольных обществ и органов местного самоуправления, оказанию им необходимой финансовой и технической поддержки <14>.

<14> Там же. 1917. 22 июня.

В широком свободном развитии профессиональных союзов видел одно из главнейших условий экономического возрождения России министр торговли и промышленности А.И. Коновалов. Крупнейший фабрикант и авторитетный думский оратор по проблемам экономики и рабочего движения, Коновалов являлся знатоком рабочего вопроса. В ликвидации законодательных препон для жизнедеятельности профсоюзов он усматривал способ урегулирования взаимоотношений между трудом и капиталом "на основах права и справедливости". В обращенном к рабочей аудитории заявлении от 6 марта 1917 г. Коновалов заверил, что "приложит все усилия к тому, чтобы обеспечить рабочему законодательству развитие, согласное с назревшими потребностями... на основе прогресса профессиональных союзов" <15>. 16 марта по предложению А.И. Коновалова и под его председательством при отделе труда Министерства торговли и промышленности было образовано особое совещание для разработки рабочего законодательства. На первый план в работе совещания ставился вопрос о законодательном обеспечении свободы профессиональных союзов <16>.

<15> Там же. 1917. 7 марта.
<16> Там же. 1917. 17 марта, 19 марта.

Характеризуя деятельность Временного правительства в первые два месяца его существования, министр иностранных дел П.Н. Милюков указывал на решимость правительства "дать стране первые основы демократического строя", "приготовить и опубликовать основные акты нового порядка". "В этом отношении, - добавлял П.Н. Милюков, - его работа облегчена богатым материалом законопроектов, давно уже разработанных законоведами партии Народной свободы и залежавшихся в Государственных Думах всех созывов" <17>.

<17> Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1990. Т. 2. С. 286.

Постановление Временного правительства о собраниях и союзах было составлено на основе соответствующих законопроектов, внесенных кадетами в Государственную Думу I и IV созывов. Они провозглашали право российских граждан "составлять союзы в целях, не противных законам или добрым нравам, не испрашивая на то разрешения правительственной власти" <18>. 12 апреля 1917 г. "Вестник Временного правительства" сообщал о завершении работы Министерства юстиции над законопроектом о свободе союзов и собраний и внесении его на утверждение в ближайшее заседание Временного правительства <19>. Однако никакой работы, по существу, не велось, поскольку текст Постановления о собраниях и союзах, утвержденный на заседании Временного правительства 12 апреля и опубликованный в "Вестнике" 20 апреля 1917 г., представлял собой повторение кадетского законопроекта, отредактированного комиссией Думы IV созыва в 1916 г. <20>.

<18> Проект закона о союзах и обществах, внесенный в Государственную Думу кадетской фракцией 1 июня 1906 г. // Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1284. Оп. 187, 1906. Д. 135. Л. 18 об. Ст. 2.
<19> Вестник Временного правительства. 1917. 12 апреля.
<20> Там же. 1917. 20 апреля.

Постановление Временного правительства о собраниях и союзах включало в себя восемь пунктов, пять из которых были посвящены общественным организациям. В нем провозглашалось право российских граждан "без особого... разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам". Общества и союзы получали право объединяться между собой, а также вступать в соглашения с образованными за границей союзами или обществами. Права юридического лица общественные организации приобретали в результате регистрации в судебных органах, порядок которой определялся особым постановлением. Принудительное закрытие организаций могло последовать только по решению суда в том случае, если их деятельность противоречила уголовному законодательству. Постановление не распространялось на коммерческие общества и союзы, имевшие целью получение прибыли <21>.

<21> Собрание узаконений (далее - СУ). 1917. 20 апреля. N 98. Ст. 540 "О собраниях и союзах".

В историографии внутренней политики Временного правительства утвердился взгляд на Постановление от 12 апреля о собраниях и союзах как на правовой акт, не имевший в конкретных общественно-политических условиях апреля 1917 г., "при полнейшей политической свободе", существенного значения и лишь узаконивший право союзов и собраний, фактически завоеванное народом в февральские дни и вошедшее в практику повседневной политической жизни <22>. Между тем с этим утверждением нельзя согласиться, поскольку царское правительство занималось составлением постоянного закона об общественных организациях с 1906 г., однако закон не был принят.

<22> См.: Старцев В.И. Указ. соч. С. 237 и др.

В Постановлении о союзах от 12 апреля право создавать общественные организации было предоставлено всем гражданам России без ограничения по признаку вероисповедания и национальности. Это положение подкреплялось Постановлением Временного правительства об отмене вероисповедных и национальных ограничений, утвержденным месяцем ранее - 18 марта. Им отменялись все установленные действовавшими узаконениями ограничения в правах российских граждан на употребление в делопроизводстве частных обществ иных, кроме русского, языков и наречий, а также на участие в торгово-промышленных обществах и занятие в них должностей представителей иных вероучений, вероисповеданий или национальностей <23>. Отмена указанных ограничений исправляла, по выражению П.Н. Милюкова, "грех старой власти" по отношению к народностям, в наибольшей степени "страдавшим от капризов самодержавной политики" и подвергавшимся стеснениям - евреям, полякам, финляндцам, получавшим теперь равные с русскими личные, политические и имущественные права <24>.

<23> СУ. 29.03.1917. N 70. Ст. 400 "Об отмене вероисповедных и национальных ограничений.
<24> Милюков П.Н. История второй русской революции. С. 57 - 58.

Период нахождения у власти Временного правительства стал временем расцвета общественной самодеятельности, возникновения большого числа новых общественных организаций, что ставило в практическую плоскость вопрос о порядке их регистрации. Подготовка постановления о регистрации обществ и союзов началась Временным правительством еще до выхода в свет общего Постановления о союзах от 12 апреля. Его разработка осуществлялась Министерством юстиции при активном участии Министерства внутренних дел, в особенности Департамента общих дел и Главного управления по делам местного хозяйства, а также Министерства финансов. Свидетельством понимания новой властью злободневности этого вопроса были ходатайства, направляемые в канцелярию Временного правительства руководителями различных министерств и ведомств, с просьбой разъяснить порядок утверждения уставов обществ и союзов. Так, 9 марта 1917 г. с обоснованием необходимости упрощения действовавшего ранее разрешительного порядка учреждения акционерных обществ, как "не отвечающего требованиям настоящего момента", в канцелярию Временного правительства обратился министр торговли и промышленности А.И. Коновалов. Признавая прежнюю систему учреждения акционерных обществ (путем рассмотрения их уставов в Совете Министров с последующим представлением на высочайшее утверждение) в новых демократических условиях чрезмерно стеснительной, он предлагал в скорейшие сроки заменить ее явочным порядком с предоставлением права утверждения уставов акционерных обществ министру торговли и промышленности <25>.

<25> Министр торговли и промышленности А.И. Коновалов - в канцелярию Временного правительства от 09.03.1917 // ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2. Д. 158. Л. 1.

Двадцатого марта 1917 г. свои предложения по поводу содержания закона о регистрации кооперативных объединений представил министр финансов М.И. Терещенко. Вопрос о механизме учреждения кооперативных обществ и союзов признавался Терещенко весьма злободневным ввиду возникших в связи с Первой мировой войной экономических трудностей, в преодолении которых правительство опиралось на создаваемые населением торгово-промышленные и кооперативные общества. Между тем образование кооперативных объединений чрезвычайно тормозилось, по его словам, действующим законодательством, предполагавшим исключительно разрешительный порядок их создания, а также осуществленным Временным правительством сломом старого аппарата МВД, его центральных и местных учреждений, ведавших ранее регистрацией обществ и союзов. Указывая на "весьма тяжелые последствия" подобного положения вещей "в виде, с одной стороны, задержки в создании нужных как населению, так и государству учреждений, с другой... возникновения самочинных организаций, никем не разрешенных и нигде не зарегистрированных, а потому не могущих иметь прав юридического лица", министр финансов видел единственный выход в издании закона, создающего "простой и легкий порядок" их учреждения. Таким законом Терещенко предлагал считать разработанный IV Государственной Думой в 1916 г., но не получивший утверждения в Государственном совете законопроект о кооперативных товариществах и их союзах. Вступлению в действие данного законопроекта должно было предшествовать, по мнению министра, создание при окружных судах специальных отделов по регистрации обществ и союзов <26>.

<26> Министр финансов М.И. Терещенко - в канцелярию Временного правительства от 20.03.1917 // ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2. Д. 159. Л. 14 - 15.

24 марта 1917 г. приступило к работе междуведомственное совещание под председательством начальника Главного управления по делам местного хозяйства, задача которого состояла в предварительном обсуждении вопроса о введении единого порядка регистрации кооперативных товариществ и их союзов, а также благотворительных и общеполезных обществ и организаций взаимопомощи. Вняв просьбам заинтересованных министерств и ведомств, Временное правительство признало вопрос о процедуре регистрации обществ безотлагательным и форсировало работу по подготовке специального закона <27>.

<27> РГИА. Ф. 1284. Оп. 187, 1916. Д. 6. Л. 14.

Проект правил о регистрации обществ и союзов был представлен Министерством юстиции на обсуждение и утверждение Временного правительства в начале мая 1917 г. <28>. Соответствующее постановление было принято Временным правительством спустя месяц - 21 июня 1917 г. На вечернем заседании Временного правительства 21 июня было постановлено дополнить книгу IV Устава гражданского судопроизводства (Свод законов, т. XVI, ч. 1) разделом 12 "О регистрации кооперативных товариществ и их союзов, а также обществ и союзов, не имеющих целью получение прибыли" <29>. Постановление 21 июня 1917 г. определяло порядок регистрации обществ и союзов в местных окружных судах, при которых создавались специальные регистрационные отделения в составе члена суда, избираемого общим собранием, и секретаря. Наряду с заявлением учредители обязывались представлять в суд три экземпляра устава, один из которых возвращался окружным судом учредителям с отметкой о времени подачи устава в суд и назначенном дне слушания дела. Устав должен был содержать сведения о цели общества (союза), составе правления и механизме его избрания, сроке полномочий и местонахождении, порядке созыва общих собраний, условиях и процедуре вступления и выбытия членов, средствах общества (союза) и способах его ликвидации. Определения о внесении общества (союза) в реестр или об отказе ему в регистрации выносились окружными судами в месячный срок с момента подачи документов. Отказ в регистрации мог последовать лишь в случае, если устав не соответствовал требованиям действующих законов. В определении об отказе в регистрации следовало указывать статьи закона, которым не соответствовал устав, и в чем именно заключалось это несоответствие. Жалобы на определения окружного суда могли подаваться учредителями в судебную палату, на судебную палату - в Сенат. Ведение регистрации общественных организаций возлагалось на учреждаемые при окружных судах регистрационные отделения. Регистрация осуществлялась посредством внесения общества (союза) в реестр обществ и союзов, не имеющих целью получение прибыли <30>. На осуществление Постановления от 21 июня 1917 г. и создание регистрационных отделов при окружных судах Министерство юстиции запросило у Временного правительства 530 тыс. руб. <31>.

<28> Вестник Временного правительства. 1917. 6 мая.
<29> Журналы заседаний Временного правительства: март - октябрь 1917 г. М., 2002. Т. 2. С. 319.
<30> СУ. 19.07.1917. N 165. Ст. 907. "О регистрации товариществ, обществ и союзов".
<31> Вестник Временного правительства. 1917. 13 мая.

Двенадцатого сентября 1917 г. в разъяснение Закона Временного правительства от 21 июня о регистрации союзов в окружных судах Министерством труда был издан Циркуляр. Отвечая на поступавшие в министерство запросы об обязательности регистрации общественных организаций, Циркуляр гласил, что общества и профессиональные союзы могут образовываться без какого-либо разрешения, регистрации или заявки, регистрация необходима им лишь при желании приобрести права юридического лица <32>.

<32> ГАРФ. Ф. 5452. Оп. 1. Д. 35. Л. 2.

Постановления Временного правительства от 12 апреля 1917 г., предоставившее российским гражданам право создавать общества и союзы явочным порядком, и от 21 июня 1917 г. об обязательной регистрации обществ, желавших обладать правами юридического лица, судебными органами, явились логическим завершением законотворческой работы в области обеспечения свободы союзов, начатой в 1905 г. Указанные правовые акты установили в стране явочный порядок открытия общественных организаций, ввели законодательные и судебные гарантии защиты права граждан на объединение и осуществление организованной самодеятельности.

Законодательство Временного правительства о союзах получило высокую оценку современников. Историк культуры и правовед А.К. Дживелегов, подводя итог законодательным мерам Временного правительства в области обеспечения за населением прав личной и общественной свободы, в том числе права на объединение, справедливо утверждал, что свобода граждан защищена в России не хуже, чем в любом другом демократическом государстве <33>. Однако период свободной самоорганизации российской общественности оказался крайне недолгим. Время для достижения общественного согласия и стабильности было упущено. Главная проблема Временного правительства состояла в том, что в условиях кризиса власти быстрый переход от жесткой административной системы самодержавия к политической системе, допускавшей представительные институты и основные политические свободы, оказался деструктивным фактором для модернизирующегося государственного строя.

<33> Дживелегов А.К. Права и обязанности граждан в монархии и республике. М., 1917. С. 9.