Мудрый Юрист

Муниципальные органы власти и молодежь в условиях модернизации политической системы региона

Чекмарев Э.В., доцент кафедры политических наук Саратовского государственного университета, кандидат политических наук.

Значимость муниципальных образований в современной России состоит прежде всего в том, что они осуществляют управление на определенной территории, обеспечивают правопорядок и законность. От умения муниципальных органов власти управлять не только имуществом, находящимся в муниципальной собственности, но и людьми, проживающими на данной территории, зависит судьба демократических преобразований, перспективы становления и развития подлинно гражданского общества. Масштабы деятельности этого важного политического звена впечатляющи. Согласно Конституции РФ муниципальные органы обеспечивают управление в 1868 районах, 1095 городах, 322 городских районах и округах, 1963 поселках городского типа. На сегодняшний день в стране создано 24 352 муниципальных образования, в каждом из которых избраны депутаты представительных органов местного самоуправления и главы муниципальных образований <1>.

<1> См.: Марченко А.Б. Молодежное движение крупного города (опыт социологических исследований): Автореф. дис. ... канд. социолог. наук. Саратов, 2001. С. 13.

Если в целом местное самоуправление в последние годы стало строиться на современной правовой базе и приобрело вполне реальные очертания в политической системе общества, то включение молодежи в эту сферу деятельности пока еще остается хотя и перспективной, но далекой от решения задачей. Тем не менее в ряде регионов нашей страны и за рубежом накоплен позитивный опыт, нуждающийся в пристальном изучении и распространении. Так, Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований определяет основные направления решения молодежных проблем. Среди них организация досуга и объединение в ассоциации, трудоустройство и борьба с безработицей, политика в области жилья и градостроительства, здравоохранения и информации <2>. В структуре управления предусмотрены институты для участия молодежи в жизни муниципальных и региональных образований. Среди них институт "молодежного депутата", руководство проектами и консультационный орган. Институт "молодежного депутата" призван обеспечить молодежи представительство в структурах муниципалитетов и региональных образований. В течение установленного срока полномочий молодежный депутат помогает муниципальным органам власти, занимающимся вопросами молодежи, координирует принятие решений по делам молодежи и следит за выполнением задач молодежной политики. Структура руководства проектами берет на себя ответственность по завершению молодежных проектов, вовлекает молодежь в их реализацию. Консультативный орган дает возможность участия молодежи в разработке конкретных программ в интересах молодежи.

<2> См.: Европейская хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований. С. 1 // URL: http://www.pravoteka.ru/pst/41/20031.html (новости от 21.12.2008).

В современной России местное самоуправление получило свои очертания первоначально в Законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем устанавливалась новая форма отношений между центром и регионами. На место прежней схемы "приказ - подчинение" пришли отношения правовой зависимости <3>. Российское законодательство середины 90-х годов определило признаки, присущие территориальному местному самоуправлению, среди которых особая значимость отводилась самоорганизации граждан по месту жительства, общественному управлению, проявлению населением собственных инициатив <4>. В этом плане закон приблизил Россию к западным образцам самоуправления. Однако значимость молодежного ресурса в российском местном самоуправлении не была обозначена, хотя доля молодых людей в возрасте от 14 до 29 лет в 1995 г. была достаточно внушительной - 32,7 млн. человек и имела тенденцию роста: 1997 г. - 33,4 млн. человек, 1999 г. - 34,7 млн., 2000 г. - 35,6 млн., 2002 г. - 36 млн. человек <5>.

<3> См.: Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С. 45.
<4> См.: Улиско А.М. Российское муниципальное право. Ч. 2. Саратов, 1998. С. 4.
<5> См.: Положение молодежи и реализация государственной молодежной политики в Российской Федерации: 2000 - 2001 годы. М., 2002. С. 9.

Не является исключением в этом плане и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6>. Главная политическая составляющая Закона направлена на урегулирование отношений центра с регионами. Особое внимание уделено правовому решению проблем местного самоуправления.

<6> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 2003. 8 окт.

Что же касается роли молодежи в становлении новой модели самоуправления России - она не получила своего отражения в современном законодательстве. Не осознана эта проблема и в научном сообществе. Так, неудачи реформ местного самоуправления объясняются социальными причинами, среди которых превалирует неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании <7>.

<7> См.: Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. 1997. N 1. С. 98 - 111.

Несмотря на то что Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. не регламентирует институциализации и форм деятельности молодых людей как особого структурного компонента населения, в ряде муниципальных образований складывается особая система взаимодействия молодежи и органов местного самоуправления. Наиболее устоявшимися формами взаимодействия, на наш взгляд, являются: программно-стратегическая, правовая, социальная и воспитательная.

Программно-стратегическое направление является приоритетом в деятельности муниципальных образований области. Оно включает в себя решение задач региональной молодежной политики, предоставление субсидий местным бюджетам из областного центра в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, разработку программ для молодежи. Важным стимулом в развитии этого направления являются областные целевые программы. В настоящее время разработана программа "Молодежь Саратовской области (2009 - 2011 гг.)". В ней предусматривается внедрение эффективных форм стимулирования органов местного самоуправления в реализации региональной молодежной политики. Программный подход в реализации местного самоуправления, выражающий конкретные интересы молодежи в исследуемом регионе, начал осуществляться в основном с 1998 г., но наиболее развитым становится с начала XXI в.

Мощный толчок в развитии нормативной базы муниципальных образований дал Приказ Министерства по делам молодежи, спорту и туризму Саратовской области от 1 октября 1998 г. N 201-1/в <8>. На основании данного Приказа были введены в действие утвержденные распоряжением N 42 Комитета Российской Федерации по делам молодежи разряды оплаты труда Единой тарифной сетки по должностям работников региональных и муниципальных бюджетных учреждений и организаций, органов по делам молодежи Саратовской области и тарифно-квалификационные характеристики (требования) по должностям бюджетных учреждений и организаций, органов по делам молодежи. Было также утверждено Положение об аттестации специалистов региональных и муниципальных бюджетных учреждений и органов по делам молодежи области. Квалификация специалистов, работающих с молодежью, стала определяться аттестационной комиссией по трем квалификационным категориям: вторая, первая и высшая.

<8> См.: Методические материалы к региональному семинару "Нормативно-правовая база деятельности бюджетных учреждений и организаций органов по делам молодежи". Саратов, 1999. С. 7.

Были разработаны требования к специалистам по работе с молодежью. В частности, важнейшими должностными обязанностями такого специалиста признано было считать: координацию работы молодежных объединений, анализ состояния организации досуга молодежи, планирование работы на контролируемой территории, организацию защиты прав подростков, молодежи, молодых семей, умение выступать с лекциями по молодежной политике.

Примечательно, что уровень требований к специалистам по работе с молодежью в значительной степени соответствует современным правовым и политическим реалиям. Так, в ходе аттестации специалист должен продемонстрировать знание постановлений, распоряжений, приказов, других руководящих и нормативных документов органов управления по делам молодежи, Конвенции о правах ребенка, основ возрастной и специальной педагогики и психологии, гражданского законодательства, законодательства о труде и охране труда Российской Федерации, иметь представление об отечественном и зарубежном опыте практической работы с молодежью.

Позитивную роль в развитии участия молодых людей в политической жизни общества играют общественные советы молодежи, созданные в целом ряде районных муниципальных образований области. В них молодежь приобщается к практике политико-управленческой работы, учится принимать решения, определять приоритеты, разрабатывать планы и осуществлять их.

Активизации молодежи в муниципальных образованиях Саратовской области способствует наличие соответствующих органов по работе с молодежью. Это: комитеты по молодежной политике, физической культуре и спорту, управление по молодежной политике, физической культуре и спорту, сектора по делам молодежи, отделы и просто специалисты <9>. Такие органы в 2007 г. входили в структуры администраций 13 муниципальных районов, в других муниципалитетах созданы комитеты или отделы по делам молодежи, совмещенные с другими структурными подразделениями социальной сферы. К сожалению, в 6 муниципальных образованиях области до сих пор нет ни структур, ни специалистов по работе с молодежью <10>.

<9> См.: Молодежная политика, спорт, физическая культура и туризм в Саратовской области. Саратов, 2002. С. 163.
<10> См.: Дневник специалиста по делам молодежи. Саратов, 2007. С. 18.

Молодые люди, делающие самостоятельные шаги в жизни и нуждающиеся в поддержке и защите, зачастую не охватываются общественными организациями, предоставлены сами себе. А ведь именно контингент с 18 до 24 лет принято считать наиболее плодотворным в приобретении навыков политической деятельности. Именно эта часть молодых людей отвечает одновременно двум условиям - их представители ассоциируют себя с молодежью и, что особенно важно, имеют представления о политической системе, способны влиять на процесс принятия решений <11>.

<11> См.: Карпенко О.М., Ламанов И.А. Молодежь в современном политическом процессе в России. М., 2006. С. 41.

Особое внимание в перспективе должно быть уделено работающей молодежи. Эта часть молодых людей оказалась слабо вовлеченной в общественно-политическую жизнь. Недостаточно используются возможности этого контингента в защите прав и интересов молодых в труде, образовании, социальной сфере.

Социальная форма взаимодействия органов местного самоуправления и молодежи осуществлялась в основном по трем направлениям: помощь в трудоустройстве, поддержка талантливой молодежи и социальные выплаты нуждающимся молодым людям.

Учитывая то, что каждый третий безработный - это молодой человек, чаще выпускник профтехучилища <12>, муниципальные органы нашли весьма перспективную форму трудоустройства и закрепления молодежи на производстве. Была разработана программа "Молодежная практика", на основании которой заключены договоры с 304 предприятиями и организациями, в том числе со 160 государственными и муниципальными. Преимущество в трудоустройстве, как правило, отводилось выпускникам профессионально-технических училищ. Большинство участников программы оказались трудоустроенными. Более того, 254 выпускника (45,4%) остались на постоянной работе на тех предприятиях, где проходили практику <13>.

<12> См.: Об итогах приема в учебные заведения профессионального образования области и трудоустройстве выпускников 2004 года. Саратов, 2004. С. 15.
<13> См.: Департамент федеральной государственной службы занятости по Саратовской области. Саратов, 2005. С. 32.

Вместе с тем практика показывает, что в муниципальных образованиях наметился поворот к институализации молодежного участия в местном самоуправлении и рассмотрению молодежного социума как потенциального кадрового резерва. Наиболее рельефно эта тенденция просматривается в Балаковском муниципальном образовании. Одним из важнейших принципов деятельности здесь принято считать привлечение молодых людей через молодежные и детские объединения к участию в формировании и реализации политики в интересах молодежи. А приоритетными функциями органов местного самоуправления в сфере молодежной политики признаны: создание, реорганизация местных органов управления по делам молодежи; разработка и осуществление местных молодежных программ; утверждение расходов на молодежные программы в местном бюджете; установление налоговых льгот для молодежных и детских общественных объединений; предоставление в аренду помещений и иных объектов муниципальной собственности для организации работы с молодежью <14>.

<14> См.: Молодежная политика на территории Балаковского муниципального образования. Саратов, 2000. С. 3 - 4.

Начиная с 2000 г. органы местного самоуправления Саратовской области стали уделять больше внимания конкретной и целенаправленной поддержке молодежных организаций, привлекая к этому бизнесменов, которые в немалой степени способствуют развитию предпринимательской инициативы молодых граждан, создают условия для формирования резерва кадров. Для развития предпринимательства молодых людей разрабатывается система льгот и стимулов, поручительства и гарантий, проводятся конкурсы на лучший бизнес-план в области малого предпринимательства, организуются научно-практические семинары, оказывается финансовая помощь молодежным предприятиям по производству товаров и услуг для населения на конкурсной основе.

На заседании Высшего экономического совета при Губернаторе Саратовской области достаточно часто рассматривались вопросы эффективности молодежных организаций, которые при своей многочисленности охватывают лишь 5% молодых людей <15>. В этой связи была поставлена весьма перспективная задача - не только сформировать когорту молодых лидеров с активной жизненной позицией, но и научить их оказывать влияние на молодежную среду. Предстоит еще немало поработать над совершенствованием самого механизма взаимодействия молодежных организаций с региональной властью.

<15> См.: Вопросы молодежной политики и резерва кадров. Саратов, 2000. С. 3.

Нынешний этап модернизации страны постоянно диктует необходимость повышения уровня управляемости, обеспечения стабильности общества. В этом плане местное самоуправление, вовлекая в свое русло молодежь, практически решает текущие проблемы ротации местной элиты, формирования отвечающего требованиям модернизации кадрового корпуса. Вместе с тем отсутствие каналов ротации молодых управленцев в федеральную элиту в значительной степени сдерживает процесс демократического преобразования общества.

Усилению влияния молодежи на муниципальном уровне должна способствовать агитационно-пропагандистская работа с совершеннолетней молодежью. Такой вывод обусловлен прежде всего тем, что в силу молодости не всегда осознается значимость обретения политического опыта, прежде всего там, где приходится жить, учиться, трудиться. На необходимость усиления разъяснительной работы с молодежью указывает и личный опыт автора по проведению молодежных дискуссий. Среди участников дискуссий, а это наиболее активные молодые люди в муниципальных образованиях области, 59,3% положительно ответили на вопрос: "Собираетесь ли Вы принимать участие в выборах органов местного самоуправления?" Но 40,7% респондентов ответили отрицательно <16>.

<16> Дискуссии были организованы в марте - августе 2008 г. в рамках реализации программы "Дискуссионное пространство молодежи Саратовской области". В качестве партнеров реализации программы выступили Министерство образования Саратовской области и Фонд Фридриха Науманна (ФРГ). Всего в дискуссиях приняли участие около 1000 молодых людей из 38 муниципальных образований Саратовской области, из них учащиеся школ - 45%, студенты - 20%, сотрудники администраций района - 5%, сотрудники бюджетных организаций - 30%.

Таким образом, перспективы модернизации России в значительной мере зависят от степени открытости федеральной управленческой элиты для региональных лидеров новой, молодежной формации. Современная ситуация с рекрутированием элит такова, что вызвала критику со стороны Президента РФ Д.А. Медведева, призвавшего пересматривать кадровую политику, отказаться от приема на работу по знакомству и из соображений личной преданности <17>. Переход к новой системе подбора кадров неизбежно повысит значимость органов самоуправления и их умения работать с таким ресурсом, как молодежь. Местное самоуправление в таком случае выполнит не только горизонтальную интеграцию населения на решение важных экономических и социальных задач, но и вертикальную, или политическую, являясь своеобразной стартовой площадкой для перемещения лидеров в федеральные структуры власти. Опыт Саратовской области подтверждает, что молодое поколение стремится использовать предоставляемые ему возможности в условиях модернизации политической системы и местного самоуправления.

<17> См.: Петухов Н. Кто и как устраивался по дружбе // Труд. 2008. 30 июля.