Стратегические цели как объекты правового регулирования в законодательстве субъектов Российской Федерации *

Маланыч И.Н., научный сотрудник Института регионального законодательства Воронежской области, соискатель кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета.

На базе результатов анализа конституционного законодательства ряда субъектов РФ рассматривается категория "стратегическая цель" как объект правового регулирования. Предложено понятие стратегической цели субъекта Российской Федерации, даны ее существенные признаки. Выделены способы постановки и закрепления стратегических целей в законодательстве субъектов РФ, некоторые тенденции и задачи правового регулирования в этой сфере.

Ключевые слова: конституционное законодательство субъектов Российской Федерации; стратегия; стратегические цели; объект правового регулирования.

On the basis of the analysis of constitutional legislation of a number of subjects of the RF the author considers the category of "strategic purpose" as an object of legal regulation. The author proposes the concept of strategic purpose of the subject of the RF, gives its material features; points out the means of stating and consolidating strategic purposes in the legislation of the RF subjects, certain tendencies and tasks of legal regulation in the said sphere.

Key words: constitutional legislation of the RF subjects; strategy; strategic purposes; object of legal regulation.

На современном этапе развития юридической науки возникает потребность развития исследований различных социально-политических феноменов с позиций их сущности как объектов правового регулирования <1>.

Актуальность исследования стратегических целей государства и общества как объектов конституционного права обусловливается необходимостью повышать эффективность правотворчества и реализации конституционного законодательства <2> в связи с развитием практики стратегического планирования в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Помимо этого, с позиций совершенствования теоретических основ конституционного права как науки анализ категории "стратегические цели" представляет интерес также в связи с исследованием особенностей реализации в отраслевом правовом регулировании обоснованного в теории права <3> существенного закономерного свойства правовой системы и ее элементов: их способности быть инструментом достижения определенных целей (на примере стратегических).

В субъектах Российской Федерации содержание стратегических целей государства и общества определяется не только стандартными для большинства из них потребностями сбалансированного социально-экономического развития, но и специфическими особенностями природного, человеческого и экономического потенциала регионов <4>.

Например, для Воронежской области в настоящее время стратегическими целями являются: модернизация системы государственного и муниципального управления; развитие человеческого потенциала Воронежской области; повышение конкурентоспособности экономики региона в условиях перехода к новой экономике <5>. Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия закрепляет комплекс мер по развитию экономики Карелии. В их числе предусмотрено развитие четырех направлений по использованию природоресурсного потенциала Республики, развитию базы туризма и отдыха, внедрению новых информационных технологий - проектов "Лесная Карелия", "Недра Карелии", "Гостеприимная Карелия" и "Новая Карелия" <6>.

Составная категория "стратегическая цель" сложена из понятий, тесно взаимосвязанных по своей сущности.

Понятие "стратегия" исторически возникло как "искусство составления хитроумных планов" в военной сфере <7>, а современные словари и энциклопедии определяют его как "искусство руководства обществом и политической борьбой" <8>. Понятно, что такое искусство невозможно без использования механизмов целеполагания. Поэтому современные словари трактуют прилагательное "стратегический" как "существенный, важный для достижения общей генеральной цели" <9>, а также "связанный с действиями, важными для осуществления общих целей, соответствующих стратегии" <10>.

Понятие "цель" в толковых словарях чаще всего трактуется следующим образом: это то, что намечено достигнуть, предел стремления; намерение, которое должно или желательно осуществить; будущий результат, то, к чему стремится субъект <11>.

С позиций конституционного права цель представляет собой особую форму знания, закрепленного в документах правового и политико-правового характера и направленного на преобразование действительности, изменение существующих правоотношений. Данная общенаучная категория имеет системную природу: "Цель - это совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам предыдущего опыта" <12>.

Известный немецкий исследователь социологии права Р. Иеринг посвятил юридическому анализу понятия "цель" как правовой категории специальную работу "Цель в праве" <13>. Ее исследовали русские юристы П.Г. Виноградов, Н.М. Коркунов, В.Ф. Тарановский, Н.Е Трубецкой. В советской и современной российской юридической литературе цель в праве обычно определяют как идеальный субъективный мотив юридически значимых действий <14>.

Результаты сравнительно-сопоставительного анализа показывают, что термин "цель" используется в праве в разных смыслах и по разному поводу: для обозначения целей конкретных законов и подзаконных актов и правовых режимов, отдельных юридических средств (юридической ответственности, стимулов, поощрений и др.), определенных субъектов права и т.д. В конституционном праве категория "цель" рассматривалась отечественными правоведами применительно к правовой охране Конституции, а также к свойствам конституционных норм <15>.

Цели играют важную роль в процессе правового регулирования: отражая злободневные общественные потребности и стремления, они выявляют значение и смысл самого существования юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики государства <16>.

Сравнение приведенных выше позиций, изложенных в справочной и научно-правовой литературе, приводит к выводу, что системообразующим элементом категории "стратегическая цель" является цель правового регулирования, обладающая атрибутом стратегичности, т.е. приоритетности, первоочередности и важности для сбалансированного удовлетворения интересов государства и общества.

Поскольку предмет исследования ограничен конституционно-правовым регулированием в субъекте Российской Федерации, предлагается следующее определение:

стратегические цели субъекта Российской Федерации - это заранее запланированные на средне- и долгосрочную перспективу конечные результаты правового регулирования, выраженные в существенных изменениях определенной системы социальных отношений, имеющей большое значение для развития государства, общества и личности на территории данного субъекта Российской Федерации.

Результаты аналитической работы по анализу механизмов постановки стратегических целей в субъектах Федерации (на примере Воронежской области) <17> показывают, что эта конституционно-правовая категория обладает следующими признаками:

1. стратегическая цель, которая ставится в конституционных правовых актах, может быть не только вполне обеспеченным ресурсами и четко определенным намеченным конечным результатом, достижение которого планируется в будущем. Бывают случаи, когда в региональном нормативном правовом акте закрепляется стратегическая цель, которая по своей сущности является идеальным мыслимым объектом стремления, желания, планируемое состояние которого в принципе недостижимо. Анализ регионального опыта показывает, что закрепление стратегических целей в нормативных правовых актах побуждает законодателя более ответственно подходить к обеспечению стратегических планов необходимыми ресурсами.

Например, с одной стороны, Закон Воронежской области от 20 ноября 2007 г. N 114-ОЗ "О стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу" (далее - ЗВО "О стратегии") <18> среди стратегических целей в сфере реформирования бюджетного процесса области содержит: "1. Оптимизация управления бюджетными средствами. 2. Повышение результативности бюджетных расходов". Для достижения этих целей утверждены основные показатели деятельности исполнительных органов государственной власти области на период до 2015 г. <19>. Тем самым в Воронежской области предприняты реальные шаги по реализации целей, поставленных в ходе реформирования бюджетного процесса.

С другой стороны, Доктрина развития Воронежской области, разработанная в 2003 г., осталась нереализованной, поскольку представленный администрацией Воронежской области проект Доктрины был юридически не отработан. Предлагаемые в нем "инновационная модель развития Воронежской области" (п. 3.4.1, с. 28 проекта Доктрины...); "главная концептуальная идея доктрины развития Воронежской области Российской Федерации" (п. 5, с. 39 проекта Доктрины...); "инновационная стратегия развития областной промышленности" (п. 3.4.2, с. 29 проекта Доктрины...) не были обеспечены действующей нормативной правовой базой <20>;

2. общество как объект правоотношений само по себе не способно достигнуть каких-либо стратегических целей, поскольку для их реализации должны создаваться общественные институты, к которым относится: государство, право, а также их компоненты: такие, как конституционно-правовой механизм, политика, правовая культура. С позиций конституционно-правового регулирования основное бремя обеспечения достижения стратегических целей (в том числе правовым регулированием, материальными и интеллектуальными ресурсами и пр.) ложится на государство и происходит в рамках государственной правовой политики, которая представляет собой комплекс мер, целей, задач, программ, реализуемых государством в сфере права и посредством права <21>. Непосредственное оперативное руководство достижением стратегических целей, а также ответственность за конечный результат ложатся на органы государственной власти;

3. анализ правотворческой и правоприменительной практики субъектов РФ показывает, что достижение стратегических целей является функцией региональной государственной власти и муниципальных властей. Так, в Законе Воронежской области от 20 ноября 2007 г. N 114-ОЗ "О стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу" <22> закреплено, что "необходимым условием поэтапной реализации стратегии является осознание властью (региональной и местной) своей ответственности в создании конкурентных преимуществ территории. Приоритетом деятельности органов власти, который должен привести в конечном итоге к экономическому росту, должно стать развитие человеческого потенциала. Чем выше качество человеческого потенциала, тем большую добавленную стоимость он способен произвести и тем большее оказать воздействие на повышение уровня жизни людей". Эффективному осуществлению функций органов государственной власти Воронежской области по поэтапной реализации стратегии способствует нормативное закрепление обязательных для них показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Воронежской области <23>;

4. "цель" как правовая категория, неразрывно связана с понятием нормативного правового акта, поскольку каждый такой акт принимается с определенной целью для решения конкретных задач в социально-экономической, политической и иных сферах.

Для достижения стратегических целей в субъектах Федерации важно закрепить на законодательном уровне не только необходимость отражения целей в текстах нормативных актов как элемент структуры содержания, но также и сам подход к региональному законотворческому процессу как обладающему комплексом целей - текущих и стратегических. Для обеспечения этого особое значение имеют законы субъектов Российской Федерации о нормативно-правовых актах. Они должны являться правовым ориентиром при осуществлении субъектами Российской Федерации стратегической деятельности по принятию законов, а также способствовать упорядочению системы нормативных актов регионов и повышению юридической культуры законотворчества. Цель закона субъекта Федерации о нормативных правовых актах - "служить отправной точкой законотворчества и закреплять правовые рамки, в пределах которых оно может осуществляться. Поэтому названные законы должны устанавливать понятие, виды нормативно-правовых актов, предметы их правового регулирования, действие во времени, в пространстве, по кругу лиц" <24>;

5. категория "цель" в конституционном праве находится в диалектической связи с категорией "интерес" <25>, поэтому стратегические цели должны достигаться с учетом баланса интересов государства, общества и личности.

Анализ регионального законодательства показывает, что большинство нормативных правовых актов, закрепляющих стратегические цели субъектов Федерации, связывают их достижение с согласованием интересов государства, общества и личности.

В главе IV ("Механизм реализации стратегии") Закона Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. N 8 "О стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 года" <26> прямо закреплено: "...достижение поставленных стратегических целей во многом будет определяться способностью органов государственной власти Чувашской Республики выработать эффективный механизм реализации стратегии, предусматривающий комплекс мер правового, экономического и организационного характера, обеспечивающий "баланс интересов" и скоординированные действия всех участников реализации стратегии".

Аналогично в ст. 1.1 Постановления губернатора Ярославской области от 22 июня 2007 г. N 572 "О стратегии социально-экономического развития Ярославской области до 2030 года" <27> закреплено, что "главной задачей реализации стратегии Ярославской области для Администрации области должно стать повышение благосостояния населения на основе высоких жизненных стандартов. Однако обеспечение благополучия и достойной жизни не может быть делом только власти, тем более одного из ее уровней. Эта стратегическая задача, как и остальные, требует согласования интересов и скоординированных действий государства, бизнеса и общества";

6. конституционно-правовое закрепление и регулирование достижения стратегических целей субъекта Федерации системно связано с соответствующим механизмом, действующим на уровне Российской Федерации в целом, а также с конституционно-правовыми механизмами достижения стратегических целей групп субъектов Российской Федерации (соседствующие регионы, "макрорегионы" - федеральные округа).

Достижение стратегических целей в субъектах Российской Федерации должно быть взаимосогласованным и взаимоувязанным с учетом территориальной структуры и правового статуса субъектов РФ в рамках федеративного государства <28>.

Эта необходимость учитывается при издании региональных стратегических нормативных актов многими субъектами РФ. В Стратегии социально-экономического развития Чувашской Республики до 2020 г. <29> закреплено, что "Стратегия основывается на следующих принципиальных положениях" (в списке перечисления): "...регион сотрудничества, обеспечивающий сочетание региональных, межрегиональных и общероссийских интересов при решении стратегических проблем экономического, социального и территориального развития".

Таким образом, законодательное закрепление стратегических целей государства и общества в субъекте Федерации должно исходить из: их важности и первоочередности, реализуемости в сфере практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и необходимости соблюдения баланса интересов государства, общества и личности при их достижении.

Стратегические цели в конституционно-правовом регулировании субъектов Российской Федерации, так же, как и любые другие цели в праве, достигаются посредством правовых средств, важнейшими из которых являются правовая норма и нормативный правовой акт.

Результаты сравнительно-сопоставительного анализа законодательства субъектов РФ позволяют выявить следующие способы закрепления стратегических целей в региональном законодательстве.

Первый способ - закрепление в уставах (конституциях) субъектов РФ. Устав или конституцию любого субъекта Российской Федерации можно рассматривать как стратегический нормативный правовой акт, поскольку они являются основным законом республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и обеспечивают комплексное регулирование всех основополагающих составляющих статуса субъекта РФ и обладают высшей юридической силой в системе его правовых актов <30>.

Второй способ - принятие специальных нормативных актов стратегического содержания - законов или подзаконных актов (постановлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в том числе целевых программ.

Обычно в данной форме принимаются комплексные акты, содержащие стратегические цели субъектов Федерации в сфере социально-экономического развития. В настоящее время наблюдается тенденция принятия региональных стратегий в форме законов. В этой форме принята стратегия социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу <31>. Примечательно, что ранее этот же акт был принят в форме постановления Администрации Воронежской области <32>. До сих пор тенденция принятия важнейших стратегических актов в регионах подзаконными актами сохраняется, что является негативным фактором, сказывающимся на достижении стратегических целей, поскольку, во-первых, такие акты получают не соответствующий их содержанию уровень юридической силы, а во-вторых, остаются неизвестны широкому кругу заинтересованных участников правоотношений, поскольку даже не публикуются официально <33>.

Очень часто стратегические цели указываются в различных региональных программах, особенно целевых <34>.

Третий способ - закрепление стратегических целей в законах субъекта Федерации, имеющих отраслевой предмет регулирования. Все региональные законы принимаются с определенной целью. Некоторые из них имеют стратегический характер, и эти цели прямо указываются в тексте законов <35>.

Для законов, объект регулирования которых затрагивает правоотношения государственно-правовой стратегии в субъекте Российской Федерации, необходимо, чтобы стратегические цели, которые законодатель хотел бы достичь с его помощью, всегда четко и ясно формулировались в его тексте (в преамбуле либо первых статьях). На примере Воронежской области предлагается это требование закрепить в Законе Воронежской области от 1 февраля 1995 г. "О правовых нормативных актах Воронежской области" <36>.

Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой-то степени осложняет оценку эффективности действия закона, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реализации целей, поставленных законодателем <37>.

Четвертый способ, который, однако, еще не получил достаточного распространения, - закрепление стратегических целей в планах и программах работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых в форме нормативных правовых актов.

В установлении долгосрочных стратегических целей при планировании законотворческой деятельности наиболее показателен опыт Тюменской области и Пермского края. В этих субъектах Российской Федерации принимается среднесрочная стратегия деятельности законодательных органов на несколько лет вперед, а затем она ежегодно конкретизируется годовыми краткосрочными планами законопроектных работ. Стратегия деятельности Тюменской областной Думы <38> действует на протяжении всего соответствующего созыва депутатов и учитывается при разработке годовых планов работы областной Думы. В Пермском крае действует примерная Программа законотворческой деятельности Законодательного собрания Пермского края на 2008 - 2011 гг., утвержденная Постановлением Законодательного собрания Пермского края от 20 сентября 2007 г. N 429 <39>. Во исполнение данной Программы в декабре 2007 г. был утвержден примерный план законотворческой деятельности Законодательного собрания Пермского края на 2008 г.

Помимо перечисленных способов закрепления стратегических целей субъектов Российской Федерации непосредственно в нормативных правовых актах законодательства субъектов Российской Федерации существует практика установления их в ненормативных политико-правовых документах, таких, как послания и доклады высших должностных лиц и доктрины <40>.

Данные способы не являются непосредственным закреплением стратегических целей в законодательстве субъектов Российской Федерации, поскольку политико-правовым документам в настоящее время не придается форма нормативного правового акта. Тем не менее специфика конституционно-правового регулирования стратегических целей в субъектах Российской Федерации заключается в том, что стратегическое целеполагание, осуществляемое в ненормативной форме от имени их высших органов государственной власти, ложится в основу дальнейшей законотворческой деятельности, в рамках которой стратегические цели реализуются в нормативных правовых актах.

Одной из таких форм является институт посланий (докладов) высшего должностного лица субъекта Федерации к органам законодательной и (или) исполнительной власти этого субъекта, которые ложатся затем в основу принимаемых данными органами нормативных правовых актов. Реже эти обращения адресованы к населению субъекта Федерации <41>.

В Воронежской области в полномочия губернатора входит обращение с бюджетным посланием к Воронежской областной Думе на очередной бюджетный период. Данный документ носит программный характер и содержит ключевые направления, цели и ориентиры финансово-бюджетной политики, согласованные с конкретными целями и задачами краткосрочного и стратегического социально-экономического развития области <42>.

Основные положения бюджетного послания губернатора Воронежской области находят отражение в Законе Воронежской области "Об областном бюджете" и иных законах, регулирующих бюджетную, налоговую и социально-экономическую политику области <43>.

Другой распространенной формой постановки стратегических целей вне нормативно-правовой формы является издание специальных стратегических документов - доктрин, стратегий. Администрацией Воронежской области разработана Доктрина развития Воронежской области (версия 2) <44>, которая выступала <45> в качестве основы для разработки ряда нормативных правовых актов Воронежской области, регулирующих правоотношения стратегического характера. Между тем ненормативная форма данной Доктрины не позволила реализовать содержащийся в ней потенциал, в частности достигнуть стратегической цели создания "инновационной модели развития Воронежской области" <46>.

В настоящее время наблюдается тенденция юридизации политико-правовых программных документов <47>, которые раньше не принимались в форме нормативных правовых актов, что часто (на примере Доктрины развития Воронежской области) приводило к их фактической фиктивности.

Результаты анализа <48> перечисленных способов закрепления стратегических целей государства и общества в законодательстве субъектов Российской Федерации показывают, что нормативный статус для документа, содержащего стратегические цели для государства и общества, наиболее оптимален для субъекта Федерации. Это придает данным целям характер, присущий правовым нормам (конституционно-правовые нормы-цели): общеобязательность, юридическая сила и обеспечение государственным принуждением. В условиях, когда разрабатывается проект Концепции стратегического развития России до 2020 г. <49>, постановка стратегических целей в субъектах Федерации для ее исполнения должна происходить по согласованному сценарию и в форме нормативных правовых актов, что повысит эффективность их достижения.

Важной научной задачей на современном этапе развития науки является разработка методов и процедур трансформации и интерпретации (сообразного перевода) стратегических целей, которые формулируются высшими должностными лицами в ненормативных документах, в нормы конституционного законодательства (с целью обеспечения правовых гарантий их достижения) <50>.