Государственный контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления *

Космина И.А., аспирантка юридического факультета Северо-Западной академии государственной службы.

В соответствии с действующим законодательством органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения и за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Формы, способы и порядок осуществления такого контроля не должны нарушать конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, а также принципа соразмерности административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.

Ключевые слова: государственный контроль; органы исполнительной власти субъекта РФ; органы местного самоуправления; наделение государственными полномочиями; вопросы местного значения.

In accordance with the current legislation the agencies of executive power of the subject of the RF effectuate control over legality of activity of agencies of local self-government in solution of issues of local importance and over realization by agencies of local self-government of certain state powers transferred to them. The forms, means and procedure of such control shall not violate constitutional guarantees of independence of local and also adequacy of administrative control over activity of agencies of local self-government.

Key words: state control; agencies of executive power of the subject of the RF; agencies of local self-government, granting of state powers; issue of local self-government.

Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий (ч. 2 ст. 132) и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения (ч. 2 ст. 15).

Контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за законностью осуществления местного самоуправления по своей сути является надзором, проверяющие органы не вмешиваются в деятельность муниципальных органов. Уполномоченные органы исполнительной власти вправе обратиться к органу местного самоуправления, принявшему не соответствующий Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта РФ акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством. Такое обращение не означает прекращения или приостановления действия муниципального правового акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает гарантии судебной защиты местного самоуправления. Кроме того, уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ проводят мероприятия по контролю за выполнением органами местного самоуправления требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, и при выявлении в ходе проверок нарушений действующего законодательства вправе выдавать органу местного самоуправления предписание об устранении нарушений <1>. Обратим внимание также на то, что государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения недопустим. Конституционный Суд РФ считает такой контроль произвольным расширением пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, а потому не соответствующим Конституции РФ <2>.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ органы исполнительной власти субъекта РФ должны иметь возможность неким образом вмешиваться в процесс реализации переданных полномочий и реагировать в случае их ненадлежащего осуществления. В ходе проведения муниципальной реформы организация данного вида контроля получила гораздо более подробное нормативное регулирование как на уровне базового Федерального закона о местном самоуправлении, так и на региональном уровне.

Практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями сложилась почти во всех регионах Российской Федерации. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, по состоянию на 1 ноября 2007 г. действовало 799 законов субъектов РФ в сфере наделения органов местного самоуправления правами и обязанностями по осуществлению отдельных государственных полномочий субъекта РФ <3>. При этом прослеживается явная тенденция к увеличению количества подобных законов. Например, Санкт-Петербург в 2007 г. относился к числу субъектов РФ, не передававших государственные полномочия органам местного самоуправления, сейчас в этом городе федерального значения действуют уже два соответствующих Закона.

Часть 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> закрепляет императивные требования к содержанию закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отметим, что практика регионального нормотворчества порождает достаточно много вопросов о соответствии положений указанных законов субъектов РФ жестким предписаниям ч. 6 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ.

Так, в силу п. 6 ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать наименования органов, осуществляющих контроль. Анализ регионального законодательства показывает, что это положение далеко не всегда соблюдается. Некоторые законы в качестве контролирующих органов называют высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и уполномоченные им органы исполнительной власти субъекта РФ <5>, другие - специализированный орган исполнительной власти в сфере передаваемых государственных полномочий, который вправе привлекать к контролю иные органы исполнительной власти субъекта РФ <6>. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ аналогичные положения Устава Курской области, согласно которому Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Суд посчитал, что указанные нормы в той мере, в которой они "предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц", создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля <7>. Полагаем, что определение контролирующих органов в законах субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем подобной отсылки недопустимо, поскольку напрямую противоречит требованиям п. 6 ч. 6 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ и создает угрозу ущемления конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления. В качестве примера надлежащего определения контролирующих органов можно назвать те законы, в которых полномочиями по контролю наделяются конкретные финансовые органы власти субъекта РФ и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ в соответствующей сфере <8>.

В целях реализации закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органы исполнительной власти субъекта РФ принимают целый блок подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок и сроки представления органами местного самоуправления отчетов об осуществлении отдельных государственных полномочий; порядок организации и осуществления органами местного самоуправления деятельности в сфере передаваемых полномочий; порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий. Между тем соответствующее подзаконное регулирование не должно подменять собой закон субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в части обязательных требований к его содержанию, установленных ч. 6 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ. Согласно позиции Верховного Суда РФ региональные нормативные правовые акты, издаваемые по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не должны устанавливать дополнительные полномочия органов местного самоуправления, а могут лишь конкретизировать права и обязанности органов местного самоуправления, закрепленные в законе субъекта РФ о передаче отдельных государственных полномочий <9>. По ряду дел Верховный Суд РФ отмечал, что условия и порядок осуществления контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, порядок отчетности органов местного самоуправления прежде всего должны быть урегулированы в законе субъекта РФ <10>. Названные ограничения связаны с установленным ч. 2 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ запретом наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами помимо закона. Сформировалась судебная практика, в соответствии с которой подзаконные правовые акты субъектов РФ, наделяющие органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, признаются недействующими <11>.

Помимо обозначенных проблем, связанных с соответствием законов субъектов РФ требованиям ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ, интерес представляет содержание контроля исполнительных органов государственной власти субъекта РФ за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Действующее федеральное законодательство наделяет органы исполнительной власти субъекта РФ достаточно большими возможностями реагирования на допущенные органами местного самоуправления нарушения при реализации переданных государственных полномочий. Имеются в виду: 1) право уполномоченных исполнительных органов власти давать обязательные письменные предписания муниципальным органам (ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>); 2) право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ предложить органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ; 3) право обратиться в суд (пп. "е" ч. 2 ст. 21 ФЗ N 184-ФЗ), а также 4) право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ принять решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (пп. 3 ч. 1 и ч. 5 ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ). Помимо этого, ч. 1 ст. 48 ФЗ N 131-ФЗ предоставляет уполномоченным органам государственной власти субъекта РФ право отменять или приостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление переданных государственных полномочий. Поскольку ч. 1 ст. 48 не указывает основания отмены или приостановления действия муниципального правового акта, то получается, что органы исполнительной власти субъекта РФ вправе делать это по собственному усмотрению. Мнения ученых по поводу допустимости проверки осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий с точки зрения целесообразности разделились. Так, одни считают, что органы государственной власти должны проверять не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий <13>, другие утверждают, что проверка действий и решений муниципальных органов, исходя не только из задачи обеспечения законности, но и из соображений целесообразности, нарушает самостоятельность органов местного самоуправления <14>. Полагаем, что в условиях прослеживающейся тенденции исключения некоторых вопросов из вопросов местного значения и отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, сопровождаемых дальнейшей передачей обратно органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий с последующим контролем за их осуществлением, наделение органов исполнительной власти субъекта РФ таким широким спектром альтернативных способов реагирования на действия органов местного самоуправления без законодательно закрепленных конкретных оснований применения того или иного способа создает почву для произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В завершение еще раз акцентируем внимание на следующем. Поскольку контроль в определенной мере ограничивает самостоятельность местного самоуправления, при его осуществлении должен соблюдаться принцип соразмерности административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, провозглашенный ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления <15>. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей; недопустимо произвольное расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения <16>. Совершенствование законодательства по вопросам контроля за местным самоуправлением - это одно из приоритетных направлений государственной поддержки развития местного самоуправления <17>. Государственный контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления служит цели повышения ответственности органов местного самоуправления, обеспечения права граждан, а потому является необходимым элементом системы публичного управления.