Некоторые проблемы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в субъекте РФ *, 1

Фархуллина Н.Н., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Академии социального образования (КСЮИ) г. Казани, ведущий специалист Министерства юстиции Республики Татарстан.

Статья посвящена актуальной на сегодняшний день теме, связанной с формированием и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По результатам изучения практики отдела единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан Министерства юстиции Республики Татарстан предлагается ряд выводов, которые используют специалисты данного отдела в заключениях при проведении юридической экспертизы муниципальных правовых актов. Кроме того, освещен весь опыт работы с муниципальными правовыми актами, накопленный вышеуказанным отделом с 2002 г.

Ключевые слова: регистр муниципальных нормативных правовых актов; единство правового пространства; юридическая экспертиза муниципальных правовых актов; единый банк нормативных правовых актов субъекта РФ.

The article is devoted to topical issue related to formation and conducting the register of municipal normative legal acts of the subjects of the RF.

In accordance with the results of studying the practice of the unified bank of normative legal acts of the Republic of Tatarstan of the Ministry of Justice of the Republic of Tatarstan the author makes a number of conclusions which are used by the specialists of the said department in conducting legal expertise of municipal legal acts. Besides the article reveals the whole work experience related to municipal legal acts collected by the said department since 2002.

Key words: register of municipal normative legal acts; unity of legal space; legal expertise of municipal legal acts; and unified bank of normative legal acts of the RF subjects.

Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации является важной функцией Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Эта задача реализована путем создания федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (федеральный регистр), ведение которого возложено на Министерство юстиции Российской Федерации <2>.

Создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - федеральный регистр) определено Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <3>. Целью создания федерального регистра явилась необходимость обеспечить верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации и реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Необходимо заметить, что при создании федерального регистра без должного внимания остались муниципальные правовые акты. Таким образом, в данном случае о полноте информационного ресурса говорить не приходится. В настоящий момент доступ к муниципальным правовым актам ограничен. Муниципальные правовые акты публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж. Создание регистра муниципальных нормативных правовых актов с возложением функции по его ведению на органы государственной власти субъектов РФ должно обеспечить полный учет этих актов, соответствие их федеральному и региональному законодательству, а также свободный доступ граждан и организаций к муниципальному регистру.

В 2002 г. в Республике Татарстан (РТ) был создан единый республиканский информационный ресурс в виде единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан, в который помимо нормативных правовых актов Государственного совета РТ, указов и распоряжений Президента РТ, постановлений и распоряжений Кабинета министров РТ, нормативных правовых актов министерств и ведомств РТ включаются муниципальные нормативные правовые акты.

Ведение и формирование единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан (далее - Единый банк) возложено Указом Президента РТ от 8 мая 2002 г. N УП-352 "О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан" <4> на Министерство юстиции РТ.

Необходимо подчеркнуть, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

С этой целью с ЗАО "Гарант Софт" заключен договор о сотрудничестве, что позволило широко использовать возможности компьютерной техники в процессе размещения информации и организации доступа к ней пользователей. Кроме того, с марта 2006 г. электронный вариант Единого банка размещен в сети Интернет (электронный адрес - http://bankrt.garsoft.ru) на ведомственном официальном сайте Министерства юстиции Республики Татарстан (www.minjust-rt.ru).

Другой важный аспект деятельности по обеспечению единства правового пространства - повышение качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечение их соответствия приемам и правилам юридической техники, т.е. осуществление нормоконтроля. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права <5>.

В федеральном регистре по каждому нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации дается заключение Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, составленное по результатам юридической экспертизы на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Результаты юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации подлежат включению в федеральный регистр.

В Модельном законе "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации" предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

Однако, ссылаясь на то, что это лишь модельный закон, и установленные в нем нормы могут учитываться при разработке проектов законов субъектов РФ, а могут и не учитываться, некоторые регионы отказались от закрепления в своих законах норм, предусматривающих проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов. В качестве примера можно привести Закон Кировской области N 276-ЗО от 31 июля 2008 г. "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Кировской области", в котором проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов не предусмотрено.

Тем не менее проводить юридическую экспертизу муниципальных правовых актов и включать результаты проведенной работы в федеральный регистр, на мой взгляд, необходимо, так как информацией о муниципальных нормативных правовых актах, включенных в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, смогут воспользоваться и органы местного самоуправления других муниципальных образований при подготовке аналогичных правовых актов, что позволит не совершать ошибки, на которые было указано в проведенной юридической экспертизе.

Кроме того, как и федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регистр муниципальных нормативных правовых актов ставит одной из своих основных целей соответствие муниципальных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставам муниципальных образований. Отсюда возникает вопрос: зачем закреплять подобную цель, если методы ее реализации не установлены?

При формировании и ведении единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан учтена важность проведения юридического анализа на соответствие муниципального нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству. Включение муниципальных нормативных правовых актов в Единый банк Министерством юстиции РТ производится только после проведения соответствующей правовой экспертизы, которая оформляется в виде заключения о соответствии либо несоответствии акта действующему законодательству. Кроме того, в обозначенном заключении Министерство юстиции РТ указывает на недостатки в оформлении, нарушение правил юридической техники. Эта процедура позволяет выработать у органов, принимающих правовые акты, определенные навыки в их подготовке и принятии. Результаты юридической экспертизы, проведенной специалистами отдела единого банка нормативных правовых актов, вносится в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан лишь на бумажных носителях, в электронном виде вышеуказанные экспертизы не вносятся.

Во исполнение п. 3 Порядка представления нормативных правовых актов для формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета министров РТ от 18 июля 2002 г. N 427, с целью оказания методической помощи в обеспечении законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления и органов исполнительной власти РТ отделом единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан ежемесячно готовится и направляется информация в адрес органа, выславшего в Министерство юстиции РТ официальные тексты принятых правовых актов. Эта информация содержит: во-первых, перечень правовых актов, подлежащих включению в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан; во-вторых, копии заключений на каждый представленный нормативный правовой акт, в которых указаны нормы, противоречащие действующему законодательству, а также имеющиеся редакционные и технико-юридические недочеты.

Кроме того, в направляемых копиях заключений содержатся рекомендации по изменению актов (зачастую предлагается правильная редакция нормы либо акта в целом), которые, по мнению Министерства юстиции Республики Татарстан, не соответствуют действующему законодательству.

Вместе с тем, безусловно, учитывается конституционная норма о самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в осуществлении нормотворческой деятельности. В этой связи предложения по изменению актов, которые, по мнению Министерства юстиции РТ, не соответствуют действующему законодательству, носят только рекомендательный характер с изложением своей правовой позиции в определенной сфере общественных отношений.

К основным проблемам в данной сфере деятельности, с которыми сталкивается Министерство юстиции РТ, следует отнести: "болезненную" реакцию со стороны органов муниципальных образований на заключения правовой экспертизы специалистов отдела единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан о несоответствии конкретных муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

В Модельном законе "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации" обозначено, что порядок юридической обработки муниципальных нормативных правовых актов и проведение правовой проверки на соответствие законодательству будет производиться с учетом рекомендаций Минюста России. Скорее всего, рекомендации будут даны с учетом опыта проведения юридической экспертизы при формировании федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Так, на основании пункта 35 главы VI Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 12 января 2004 г. N 5 "Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" в графу "Соответствие федеральному законодательству" карточки правового акта вносится одна из следующих записей: "соответствует федеральному законодательству", "не соответствует федеральному законодательству", "выявлено несоответствие федеральному законодательству", "не требует юридической экспертизы", "самостоятельной юридической экспертизе не подлежит", "правовой акт на юридической экспертизе".

Тем не менее практика отдела единого банка нормативных правовых актов в проведении юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан показала, что двух выводов в заключении - "соответствует законодательству" и "не соответствует законодательству" - недостаточно. На сегодняшний день в заключениях специалисты отдела единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан используют следующие выводы.

Данный письменный официальный документ противоречит законодательству.

Данный письменный официальный документ не противоречит законодательству.

Данный письменный официальный документ не противоречит законодательству, однако содержит технико-юридические недочеты.

Отдельные положения письменного официального документа противоречат законодательству.

Решение вопроса о включении данного документа в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан может быть принято после представления основного документа (в случаях, когда органы местного самоуправления муниципального образования представляют акты, вносящие изменения в ранее принятые документы).

Данный письменный официальный документ не подлежит включению в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан.

Решение вопроса о включении данного документа в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан может быть принято после представления приложений к документу.

Отделом единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан осуществляется помощь в правильности отбора и направления муниципальных нормативных правовых актов в Министерство юстиции Республики Татарстан для включения в Единый банк. В этих целях осуществляются выезды в муниципальные образования Республики Татарстан, в ходе которых не только выявляются правовые акты, подлежащие включению в Единый банк и не направленные в Министерство, но также оказывается помощь в определении нормативности характера принимаемых правовых актов и в организации работы по направлению документов в Министерство.

В настоящее время Министерством юстиции РТ проводится работа по включению в единый банк нормативных правовых актов Республики Татарстан муниципальных нормативных правовых актов 43 муниципальных районов и 2 городских округов. Но с 2009 г. началась работа с муниципальными правовыми актами уже 999 муниципальных образований, поскольку законами Республики Татарстан все они наделены статусом муниципальных образований и установлены их границы. Предполагаемые масштабы предстоящей работы требуют безотлагательного обучения и подготовки кадров органов местного самоуправления как в части нормотворчества, так и в части сбора, анализа и передачи информации по правилам современной технологии.

Соглашаюсь с мнением М.М. Курманова и И.Х. Миннегулова о том, что в законе должны найти решение организационные, кадровые, материальные и финансовые вопросы не только для исполнительного органа субъекта Федерации, но и для органов местного самоуправления <6>.

В Модельном законе предусмотрено ведение муниципального регистра не только в электронном, но и в документальном виде. Основой муниципального регистра в документальном виде является архивный фонд муниципальных нормативных правовых актов. Таким образом, необходимо обеспечение достаточно большим отдельным помещением для хранения муниципальных нормативных правовых актов, составляющих регистр в документальном виде. По практике Единого банка можно с большой уверенностью говорить о действительно больших размерах подобного помещения, так как объем поступающих муниципальных правовых актов достаточно велик.

Вместе с тем необходимо продумать механизм уничтожения муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, которые не носят нормативного характера и, соответственно, не подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов, так как не вижу смысла хранить и архивировать акты подобного типа. В отделе единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан акты, не имеющие нормативного характера, хранятся в отдельных нарядах в архиве отдела, что вызывает массу неудобств в связи с нехваткой мест хранения.

Необходимо отметить, что иногда органы местного самоуправления присылают все принятые правовые акты в надежде, что Министерство юстиции Республики Татарстан выберет те, которые сочтет нужным. А иногда, наоборот, не присылают вообще никаких правовых актов, ссылаясь на то, что принятые ими за определенный промежуток времени акты не носят нормативного характера. Считаю, что необходимо предусмотреть проведение семинаров с работниками органов местного самоуправления, ответственными за представление правовых актов для формирования регистра муниципальных нормативных правовых актов, целью которых должно стать повышение эффективности данной работы.

Полагаю, что опыт работы отдела единого банка нормативных правовых актов Республики Татарстан в части формирования и ведения Единого банка муниципальных нормативных правовых актов внесет значительный вклад в разработку порядка ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан с учетом всех вышеперечисленных проблем, тем самым в полной мере реализует конституционное право граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.