Проблемы совершенствования системы муниципально-правового регулирования

Шаломенцева Е.Г., кафедра государственно-правовых дисциплин Владимирского филиала Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук, доцент.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) ознаменовало начало нового периода в развитии и организации местного самоуправления как одного из важнейших институтов демократического государства и, соответственно, способствовало дальнейшему реформированию данного института. Статья посвящена проблемным аспектам дальнейшего улучшения муниципального регулирования. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: муниципальный, регулирование, совершенствование, органы местного самоуправления, муниципальный правовой акт, муниципальное образование.

Adoption of federal law of 06.10.2003 N 131-FZ "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" marked a beginning of new period in development and organization of local self-government as one of the most important institutes of a democratic state and correspondingly promoted further reforming of the said institute. The article is devoted to controversial aspects of further improvement of municipal regulation. The author's conclusions might be used in law-application activity <*>.

Key words: municipal, regulation, perfection, local governments, the municipal legal certificate, municipal union.

Основой реформы местного самоуправления наряду с иными положениями, введенными Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления, предполагающая формирование в качестве муниципальных образований, с одной стороны, поселений (городских и сельских) и, с другой стороны, муниципальных районов, следствием чего явилось значительное увеличение количества муниципальных образований. Если до недавнего времени в Российской Федерации существовало 11,5 тыс. муниципальных образований, то с принятием Федерального закона N 131-ФЗ, по данным Счетной палаты Российской Федерации, их количество увеличилось до 24,1 тыс. <1>, и как следствие, число принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления правовых актов, как отмечает А.М. Цалиев, "вообще не поддается подсчету" <2>. Одновременно следует отметить, что с 1 января 2009 г. все муниципальные образования независимо от вида приступили к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в полном объеме, что также увеличивает число муниципальных правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления.

С учетом обозначенного полагаем, что муниципальная правовая система нуждается в упорядочении, главной практической целью которого является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации, безусловная согласованность правовых актов, совершенствование юридического качества муниципальных правовых актов, высокое сущностное и технико-юридическое качество подготовки их текстов. Также необходимо и совершенствование правоприменительной практики в сфере муниципальной правотворческой. Не менее важным также представляется совершенствование федерального законодательства в данной сфере.

Считаем заслуживающей первоочередного внимания позицию исследователей, которые обосновывают необходимость централизованного (в масштабах Российской Федерации) нормативного разрешения проблем, связанных с правотворчеством. Так, Т.Я. Хабриева обращает внимание на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в данной работе <3>. Развивая данное утверждение, Е.А. Юртаева считает целесообразным придать единому общегосударственному плану правотворческой деятельности статус документа, обеспечивающего согласованное и гармоничное течение деятельности по подготовке правовых актов на всех уровнях <4>. Также автор отмечает, что в нормативном урегулировании нуждаются все этапы подготовки текста правового акта. В начале работы, полагаем, важно концептуальное "наполнение" его содержания. Важно также нормативное закрепление правил избрания вида проекта подготавливаемого правового акта: нового акта или изменения действующего. Внесение изменений в действующие акты в настоящее время чаще всего вызывается необходимостью коррекции действующих актов с целью их осовременивания. Однако нередко нормативные правовые акты нуждаются в изменении из-за спешной их подготовки и обусловленного этим невысокого качества: после их введения в действие обнаруживаются противоречия и пробелы. В отношении исправления принятых поспешно, с нарушением требований о содержательном и юридико-техническом оформлении проектов нормативных актов также следует выработать единые правила и закрепить их законодательно <5>.

В целях решения обозначенных проблем, во-первых, необходимым представляется законодательное закрепление на федеральном уровне следующих основополагающих принципов правотворческой деятельности.

1. Классификации правовых актов. Как отмечает Е.А. Юртаева, установленная в федеральном законе в виде иерархической "лестницы", классификация позволит безошибочно определять юридические характеристики соответствующего правового акта - его юридическую силу, приоритет в процессе правоприменения и др. <6>. Разделяя мнение автора, полагаем, что общий ход правотворческой работы необходимо ориентировать в направлении единой системы координат так, чтобы развитие муниципальной правовой системы осуществлялось в строгом соответствии с установленной классификацией правовых актов.

2. Общие правила юридической техники. Г.И. Денисов справедливо отмечает, что в масштабах страны нормативно закрепленные правила юридической техники имеют несистематизированный, фрагментарный характер и всецело зависят от инициативы местного руководства <7>. При этом сегодня становится очевидным, что качество, эффективность правовых актов находятся в тесной, неразрывной связи с использованием, применением современных методологических правил и требований юридической техники.

3. Понятийно-терминологический аппарат правотворчества. Это относительно стабильная, мало подверженная изменениям его часть, правильное использование которой послужит важным средством поддержания единства правового пространства, согласованности и системности правовых актов.

Во-вторых, полагаем, необходимо скорректировать понятие муниципального правового акта, данное в ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку данное положение (а также аналогичные по содержанию нормы ч. 1 и 2 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ) не вполне согласуется с ч. 3 - 6 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым решения по вопросам организации деятельности (работы) представительного органа муниципального образования или местной администрации входят в систему муниципальных правовых актов. Также исполнительно-распорядительные полномочия по организации деятельности органа местного самоуправления являются составляющим элементом правового статуса должностного лица местного самоуправления <8>. Кроме того, как отмечают исследователи, нормативно не закреплены дефиниции нормативного правового акта и ненормативного правового акта <9>, вследствие чего возникают затруднения в правотворческой и правоприменительной практике.

В связи с изложенным представляется целесообразным внести следующие изменения в данную норму:

• указать, что муниципальный правовой акт принимается также по вопросам организации деятельности органа местного самоуправления, для чего: а) слова "по вопросам местного значения или по вопросам" заменить словами "по вопросам местного значения, по вопросам"; б) дополнить абзац словами "или по организации деятельности органа местного самоуправления" после слов "субъектов Российской Федерации";
• установить понятия муниципального нормативного правового акта и муниципального ненормативного правового акта.

В-третьих, у правоприменителей вызывает вполне объяснимую критику тот факт, что исключение, установленное п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ для вынесения проекта устава муниципального образования или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав на публичные слушания, не распространяется на случаи, когда внесение изменений в устав вызвано необходимостью приведения его в соответствие с иными изменившимися нормами федерального законодательства, не касающимися вопросов местного значения и полномочий по их решению. Представляется, что для того, чтобы решить обозначенную проблему, законодателю не следует ограничиваться обобщенной формулировкой, поскольку общая норма может быть подвергнута расширительному толкованию, что приведет к ущемлению права граждан на участие в обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. На наш взгляд, целесообразно указать непосредственно в тексте Федерального закона N 131-ФЗ конкретные структурные элементы (пункты, части, статьи) актов федерального законодательства, приведение в соответствие с которыми в случае их изменения устава муниципального образования не требует учета мнения населения. И это должны быть только такие положения, которые императивно урегулированы федеральным законодательством и не допускают проявления усмотрения представительного органа муниципального образования.

В-четвертых, уже накопленный опыт в сфере ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации свидетельствует о необходимости корректировки положений федерального законодательства в данной сфере. В частности, Орловский областной Совет народных депутатов выступил с законодательной инициативой о внесении изменений в ст. 43.1 Федерального закона N 131-ФЗ, направленной, помимо прочего, на установление в федеральном законе норм, обязывающих органы местного самоуправления муниципальных районов представлять в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в том числе и сведения о муниципальных правовых актах поселений, находящихся в границах указанных муниципальных районов <10>. Учитывая целесообразность данного законопроекта, он был поддержан, в частности, администрацией Владимирской области. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации отклонила данный законопроект по процедурным мотивам, не оспаривая его по существу.

Кроме того, субъектами законотворческой инициативы предлагалось возложить на органы местного самоуправления обязанность ведения реестра муниципальных правовых актов, обеспечивающего идентификацию всех (не только нормативных) муниципальных правовых актов, включающего виды, данные о принятии актов, вступлении их в силу, информацию об официальном опубликовании, приостановлении действия и отмене муниципальных правовых актов <11>. Нельзя не согласиться с авторами данного законопроекта в том, что реестр муниципальных правовых актов позволил бы систематизировать муниципальные правовые акты, получать и направлять информацию заинтересованным лицам, значительно облегчить работу органов местного самоуправления.

В-пятых, на наш взгляд, требуют уточнения положения Федерального закона N 131-ФЗ о наделении председателя представительного органа (а равно и главы муниципального образования, являющегося председателем представительного органа) полномочиями по изданию и постановлений, и распоряжений, поскольку неясны критерии определения конкретного вида акта по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Представляется, что акты председателя представительного органа должны издаваться только в виде распоряжений <12>.

В-шестых, в целях устранения логического несоответствия между п. 3 ч. 1 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ и ч. 7 данной статьи, установив виды муниципальных правовых актов, принимаемых не только "иными должностными лицами", но и "иными органами местного самоуправления" <13>.

В-седьмых, в целях совершенствования порядка взаимодействия представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, а также установления дополнительных гарантий выполнения главой муниципального образования, являющегося главой местной администрации, обязанностей по подписанию и обнародованию нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, целесообразно уточнить в ч. 13 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ моменты, с которых начинается течение сроков, предусмотренных данной нормой <14>.

В-восьмых, полагаем, необходимо более детально регламентировать в Федеральном законе N 131-ФЗ положения, касающиеся приостановления и отмены нормативных правовых актов <15>, а также отрешения от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) либо роспуска представительного органа муниципального образования, издавших (принявших) нелегитимный правовой акт. При этом для реализации принятого акта потребуется взаимодействие с судом, органами прокуратуры и Федеральной службы судебных приставов.

В-девятых, с целью предотвращения превышения полномочий органов местного самоуправления и вторжения их в компетенцию органов государственной власти или других органов местного самоуправления полагаем, что следует стабилизировать законодательство в сфере разграничения соответствующих полномочий, а также детально урегулировать взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления <16>.

При осуществлении мер по совершенствованию правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере:

1. Необходимо обратить внимание на то, что перечень вопросов, подлежащих урегулированию уставом муниципального образования, установленный в ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, не является исчерпывающим, из чего следует, что практически любой вопрос организации местного самоуправления по усмотрению представительного органа муниципального образования может быть урегулирован в его уставе, если это не противоречит федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Однако на практике представительные органы в основном включают в уставы только положения, наличие которых в обязательном порядке требует Федеральный закон N 131-ФЗ, и не стремятся к инициативной регламентации иных вопросов на уровне устава, что в отдельных случаях приводит к спорам о компетенции между органами и должностными лицами местного самоуправления и правовым коллизиям. Объективные причины такой ситуации, на наш взгляд, кроются в том, что принятие Федерального закона N 131-ФЗ повлекло за собой необходимость принятия уставов вновь образованных муниципальных образований (либо внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, сохранивших свой статус) в весьма краткие сроки, что не позволило с достаточной полнотой разработать положения, наличие которых в уставе с точки зрения федерального закона "не обязательно".

Однако, несмотря на определенные финансовые и организационные трудности, с которыми сопряжено внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования, полагаем, что представительным органам муниципальных образований следует исходя из потребностей практики детально регламентировать в уставе и иные вопросы организации местного самоуправления, не ограничиваясь компиляцией норм федерального закона. Подобной позиции придерживается и Комитет по местному самоуправлению, давший следующие разъяснения по вопросу "Может ли уставом муниципального образования быть предусмотрено принятие муниципальных правовых актов в ряде случаев квалифицированным большинством голосов либо, наоборот, большинством голосов от числа присутствующих депутатов?".

Порядок принятия решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, как следует из нормы п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, определяется уставом муниципального образования. Таким образом, в отношении указанных правовых актов (в отличие от устава муниципального образования и решений представительного органа муниципального образования, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, для которых законом установлены императивные требования к процедуре принятия) возможно установление положения о том, что они принимаются квалифицированным большинством голосов либо большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов представительного органа муниципального образования <17>.

2. На практике довольно часто возникает вопрос об обязанности главы муниципального образования подписания муниципальных правовых актов представительного органа муниципального образования, принимаемых им по вопросам своей деятельности, а также решений, которыми оформляется принятие нормативных правовых актов или их проектов (например, решение о принятии проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, установлении порядка учета предложений по проекту данного правового акта и порядка участия граждан в его обсуждении).

Комитет по местному самоуправлению по данному вопросу разъяснил следующее: Федеральный закон N 131-ФЗ не устанавливает порядок принятия ненормативных правовых актов. Вместе с тем исходя из п. 6 ч. 1 его ст. 44 порядок принятия ненормативных правовых актов определяется уставом муниципального образования. Соответственно, указанный порядок может не предусматривать направления принятого ненормативного правового акта главе муниципального образования для подписания и обнародования. Решения представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.), а также решения о принятии нормативного правового акта не относятся к решениям, устанавливающим правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативным правовым актам). Соответственно, указанные решения представительного органа муниципального образования являются ненормативными правовыми актами и принимаются в порядке, определенном уставом муниципального образования <18>.

Таким образом, во избежание организационных затруднений при принятии ненормативных актов, а также связанных с ними споров о компетенции и злоупотреблений со стороны органов или должностных лиц местного самоуправления необходимо урегулировать данный вопрос в уставе муниципального образования, поскольку Федеральный закон не содержит прямых предписаний.

3. Уставом муниципального образования, полагаем, необходимо определить порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, не затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в том числе требования к их официальному опубликованию (обнародованию) или доведению до сведения заинтересованных органов местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и граждан. При этом необходимо учитывать, что согласно ч. 6 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию <19>.

4. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов должны быть детально урегулированы правовым актом (предпочтительно - регламентом) органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
5. Несомненно, следует согласиться с позицией В.Г. Карташова, который полагает, что для предотвращения нарушения правил юридической техники в муниципальных правовых актах необходима организация обучения должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих основам юридической техники и правилам русского языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов. Поскольку вопросы юридической техники являются весьма сложными, проведения семинаров и конференций недостаточно, обучение должно носить прикладной характер: составление методических рекомендаций по разработке и экспертизе муниципальных правовых актов, использование форм обучения, при которых сочетаются теоретическое изложение материала с последующими практическими занятиями и "работой над ошибками". Для эффективности обучения следует привлекать специалистов из законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также высших учебных заведений <20>.

В связи с необходимостью решения поставленных вопросов следует уделить самое пристальное внимание изучению состояния правового регулирования в сфере муниципального правотворчества на современном этапе, в частности анализу посвященных данным правоотношениям норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проблемам применения данных норм на практике.