Мудрый Юрист

О правовом статусе секретаря совета безопасности Российской Федерации

Мельников В.И., заместитель председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности.

Важнейшим для определения статуса Совета Безопасности Российской Федерации (далее - СБ) и его места в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности (далее - НБ) является вопрос о правовом статусе и иерархическом положении в этой системе его Секретаря, т.к. именно он представляет и олицетворяет эту структуру государства в целом. В статье исследуются актуальные вопросы в данной сфере. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной деятельности.

Ключевые слова: Совет Безопасности, Секретарь, положение, статус, национальная безопасность.

The most important issue in determination of the status of the Security Council of the RF and its place in the state system of ensuring national security is the issue of legal status and hierarchic position of its secretary as he represents and personifies this structure of the state in general. The article considers topical issues in this sphere. The author's conclusions might be used in law-application practice <*>.

<*> Melnikov V.I. On Legal Status of Interdepartmental Commissions of the Security Council of the Russian Federation.

Key words: Security Council, the secretary, position, the status, national safety.

Аспект правового статуса Секретаря Совета Безопасности России отражен в действующем Законе "О безопасности" 1992 г. <1>, четырех редакциях Положений о СБ <2> и разработанном проекте Закона "О национальной безопасности".

<1> Закон РФ "О безопасности" // Российская газета. 1992. 5 мая.
<2> Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726; Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949; Указ Президента РФ от 1 августа 1996 г. N 1128; Указ Президента РФ от 3 июня 1992 г. N 547.

В Законе 1992 г. кратко определены лишь статус Секретаря и требования к нему (ст. 14): "В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: Председатель, Секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации".

В первом Положении о СБ 1992 г. статус и полномочия его Секретаря были изложены гораздо более подробно.

Все последующие редакции Положений в разных вариантах повторили его, внося в основном несущественные коррективы.

При этом следует заметить, что попытки правового анализа этого аспекта статуса СБ в нашей литературе единичны <3>.

<3> См.: Дрейшев Б.В. О нормативной основе статуса Совета Безопасности Российской Федерации // Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т, 1999.

На наш взгляд, принципиальные изменения в статус Секретаря СБ, его полномочия и место в иерархии должностных лиц государства, а следовательно, и самого СБ в системе органов обеспечения НБ внесло Положение о СБ 2004 г. Исходя из этого, сравнительная характеристика по этому разделу будет дана только по позициям двух указанных редакций Положений (в изложении).

         Статус Секретаря СБ и его полномочия в Положениях о СБ          
              1992 г.               
2004 г.
Секретарь СБ является должностным   
лицом, подчиненным непосредственно
Президенту.
Секретарь СБ входит в число
постоянных членов СБ, назначается
Президентом.
Секретарь СБ назначается на         
должность и освобождается от
должности Президентом РФ.
Секретарь СБ подчиняется
непосредственно Президенту.
Секретарь СБ организует
деятельность СБ и возглавляет
аппарат СБ.
                             Задачи и функции                            
1) информировать Президента по      
проблемам внутренней и внешней
безопасности страны, периодически
обобщать и представлять в СБ
информационно-аналитические обзоры
о состоянии безопасности;
2) осуществлять планирование работы
СБ, формировать повестки дня
заседаний Совета, координировать
работу по подготовке необходимых
материалов СБ, готовить проекты
решений Совета по рассматриваемым
вопросам;
3) организовывать разработку
концептуальных подходов к
формированию политики в сфере
обеспечения безопасности и
подготовку ежегодного Доклада
Президента об обеспечении
безопасности страны;
4) представлять на утверждение
Президенту решения СБ и проекты
нормативных актов по их реализации;
5) осуществлять контроль за
выполнением решений;
6) координировать работу по
подготовке и реализации федеральных
программ обеспечения безопасности;
7) представлять СБ предложения по
координации деятельности сил и
средств обеспечения безопасности в
связи с чрезвычайными ситуациями;
8) вносить в СБ предложения по
созданию, функциям и персональному
составу межведомственных комиссий
СБ, координировать их деятельность;
9) осуществлять взаимодействие с
органами государственной власти и
управления;
10) организовывать экспертизу
проектов решений органов
государственного управления по
вопросам безопасности, подготовку и
представление по ним обоснований и
заключений для рассмотрения в СБ;
11) выступать с разъяснениями по
принятым СБ решениям в сфере
обеспечения безопасности личности,
общества и государства;
12) запрашивать у государственных и
иных органов, учреждений и
организаций, должностных лиц
необходимую для осуществления
деятельности СБ и его аппарата
информацию, документы и материалы;
13) привлекать для выполнения
исследовательских, экспертных работ
государственные и негосударственные
организации, учреждения и отдельных
их сотрудников;
14) вступать в контакты с
международными организациями и
иностранными государственными
органами безопасности по вопросам,
входящим в его компетенцию;
15) определять задачи и функции
структурных подразделений аппарата
СБ, представлять на утверждение
Президенту положения о
подразделениях аппарата СБ,
представления о назначении своих
заместителей, подписывать
контрактные и трудовые соглашения
со специалистами аппарата и
привлекаемыми экспертами, принимать
на работу и увольнять сотрудников
аппарата СБ;
16) выполнять другие поручения
Президента и СБ, относящиеся к
сфере обеспечения безопасности
личности, общества и государства;
17) Секретарь СБ организует
взаимодействие аппарата СБ с
Администрацией Президента и
аппаратами Верховного Совета и
Правительства Российской Федерации,
руководителями федеральных
министерств и ведомств, высшими
должностными лицами субъектов РФ,
функциональными и региональными
ассоциациями и объединениями,
представителями трудовых
коллективов и предпринимательских
кругов, политическими партиями,
общественными и религиозными
организациями по вопросам, входящим
в компетенцию СБ.
Секретарь СБ несет персональную
ответственность за обеспечение
деятельности СБ.
1) информирует Президента по        
проблемам обеспечения НБ;
2) подготавливает планы работы СБ и
вносит их на утверждение
Председателя Совета Безопасности,
формирует повестку дня заседаний
СБ;
3) координирует работу
межведомственных комиссий СБ,
научного совета при СБ, федеральных
органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти
субъектов РФ по подготовке
необходимых материалов к заседаниям
СБ;
4) подготавливает проекты решений
СБ;
5) представляет Председателю на
утверждение решения, а также
представляет проекты правовых актов
и поручений Президента по
реализации этих решений;
6) осуществляет контроль за
исполнением решений;
7) организует работу, направленную
на формирование стратегии развития
государства по различным
направлениям и аспектам обеспечения
НБ, а также обеспечения
конкурентоспособности РФ;
8) организует представление
Президенту доклада об обеспечении
национальной безопасности при
подготовке ежегодных посланий
Президента Федеральному Собранию;
9) организует проведение экспертизы
проекта бюджетного послания
Президента в части, касающейся
экономической безопасности;
10) участвует в выработке и
реализации внешнеполитического
курса;
11) координирует научно-
исследовательские работы и работу
по подготовке федеральных программ
обеспечения НБ и осуществлению
контроля за их реализацией в
порядке, установленном Президентом;
12) участвует в выработке
государственной кадровой политики,
политики в области государственной
и военной службы в интересах
обеспечения НБ;
13) представляет СБ предложения по
координации деятельности сил
обеспечения НБ в связи с
чрезвычайными ситуациями;
14) участвует в заседаниях
коллегий, военных советов, в
рабочих совещаниях федеральных
органов исполнительной власти и
субъектов РФ при рассмотрении ими
вопросов обеспечения НБ;
15) представляет СБ предложения об
образовании, реорганизации,
упразднении межведомственных
комиссий СБ, о функциях этих
комиссий и их составе по
должностям, а также об образовании,
реорганизации и упразднении
научного совета при СБ и его
составе;
16) вносит Президенту проекты
положения о научном совете при СБ и
его состава;
17) организует и координирует
деятельность межведомственных
комиссий СБ и научного совета при
СБ;
18) организует проведение
экспертизы проектов решений
федеральных органов государственной
власти и субъектов РФ по вопросам
обеспечения НБ и подготовку
заключений на эти проекты для
рассмотрения на заседаниях СБ;
19) запрашивает и получает от
федеральных органов исполнительной
власти и субъектов РФ, организаций
и должностных лиц материалы,
необходимые для осуществления
деятельности СБ и аппарата СБ;
20) привлекает для осуществления
отдельных работ ученых и
специалистов, в том числе на
договорной основе;
21) представляет Президенту
кандидатуры для назначения на
должность заместителей Секретаря
СБ, помощников Секретаря СБ и
вносит Президенту предложения об
освобождении их от должности;
22) выступает с разъяснениями
принятых СБ решений по вопросам
обеспечения НБ;
23) организует исполнение поручений
Президента и решений СБ,
относящихся к сфере обеспечения НБ.
Секретарь СБ несет ответственность
за обеспечение деятельности СБ и
исполнение принятых им решений.

Первое, что обращает на себя внимание, - это "дух времени", присутствующий как в содержании позиций Положения 1992 г., так и особенно в его стилистике.

Что касается различий по содержанию, то в Положении о СБ 2004 г. более широко закреплено взаимодействие Секретаря СБ с органами власти субъектов Федерации. Кроме того, в функции Секретаря СБ автоматически перенесен из функций самого СБ п. 7, относящийся к обеспечению конкурентоспособности и разработке "стратегии развития государства в различных сферах НБ".

Эти новации представляются весьма существенными, однако более пристального внимания заслуживают функциональные обязанности Секретаря СБ, изложенные в Положении 2004 г., где, в частности, указано, что:

Таким образом, этим нормативным актом в круг обязанностей Секретаря СБ внесены такие стратегически важные сферы управления государством, как:

организация формирования стратегии развития и обеспечения НБ и конкурентоспособности РФ;

организация экспертизы проекта бюджетного послания Президента в части экономической безопасности РФ;

участие в разработке и реализации внешнеполитического курса страны;

участие в выработке государственной кадровой политики в области государственной и военной службы;

право участия в заседаниях военных советов, коллегий, федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ.

Особо выделена роль Секретаря СБ в подготовке решений по стратегическим направлениям развития РФ, он наделен полномочиями по проведению совещаний в этой сфере с постоянными членами СБ, которые, как известно, являются высшими должностными лицами государства.

Исходя из этого, представляется обоснованным вывод о том, что Секретарь СБ по своему статусу выведен на уровень таких конституционных должностных лиц, как Президент, председатели палат Федерального Собрания, Председатель Правительства РФ.

Характеризуя в целом развитие нормативной базы СБ от Закона "О безопасности" 1992 г. до во многом, как уже указывалось, принципиально нового Положения о нем 2004 г., следует отметить внутреннюю противоречивость законодателя (в данном случае - Президента РФ), его стремление, с одной стороны, привести это законодательство в соответствие с требованиями глобальных изменений XXI в., а с другой - не выйти за рамки устаревшего, но действующего Закона "О безопасности" 1992 г.

В проекте Закона "О национальной безопасности" статус Секретаря СБ прописан в достаточно общем плане, но весьма содержательно по формулировкам:

"Статья 21. Секретарь Совета Безопасности

  1. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совет Безопасности задач и функций. Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации, которому подчиняется непосредственно.
  2. Секретарь Совета Безопасности организует работу Совета Безопасности и возглавляет аппарат Совета Безопасности.
  3. Полномочия Секретаря Совета Безопасности определяются настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации".

Представляется, что статус Секретаря СБ, прописанный в Положении о СБ 2004 г. и уже в значительной мере расширивший рамки действующего Закона "О безопасности" 1992 г., является добротной основой для реализации соответствующих статей законопроекта "О национальной безопасности", особенно с учетом компетенции и полномочий Совета Безопасности в сфере стратегического планирования, анализа, координации и организации государственной системы обеспечения НБ, изложенных в утвержденной в мае с.г. Президентом РФ Стратегии национальной безопасности России <4>.

<4> См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, п. 97, 99, 102, 105, 107, 111 // URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html.