К вопросу о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности за нарушение таможенных правил

Матвеева О.В., соискатель Московского городского университета управления Правительства Москвы.

В данной статье рассматриваются вопросы, касающиеся надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, при составлении протокола об административном правонарушении с учетом правоприменительной практики таможенных органов и арбитражных судов.

Ключевые слова: извещение, таможенные правила, административная ответственность, нарушение, протокол, производство.

This paper studies questions concerning proper notification of individuals and entities brought to trail for breaking administrative liability, when records are drawn about breaking administrative liability, with due regard for legal practice of customs authorities and arbitration <*>.

Key words: the notice, customs rules, administrative responsibility, infringement, the report, manufacture.

О надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, написано немало работ <1>, однако данный вопрос остается актуальным для таможенных органов и сегодня, несмотря на то что высшими судебными органами страны даны соответствующие разъяснения по этому вопросу <2>.

При ведении административного расследования и извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о месте и времени, в том числе и составления протокола об административном правонарушении, таможенными органами учитывается позиция судов относительно того, что же признавать надлежащим извещением лица о совершении процессуальных действий.

Одним из способов возбуждения дела является составление протокола об административном правонарушении. Таким способом возбуждается дело об административном правонарушении в случаях, если после выявления административного правонарушения, например в области таможенного дела, не требуется совершения таких процессуальных действий, для проведения которых необходимы значительные временные затраты, в связи с чем отсутствует необходимость проведения административного расследования.

Однако и в этом случае протокол об административном правонарушении должен быть составлен в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ <3> с обязательным извещением лица, привлекаемого к административной ответственности, о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Согласно ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если лицо извещено о его составлении в установленном порядке. В этом случае при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Однако в отличие от АПК РФ, предусматривающего в качестве общего правила извещение участников процесса путем направления копии судебного акта по почте заказным письмом с уведомлением о вручении либо путем вручения адресату непосредственно, КоАП РФ не содержит требований к способам направления извещений <4>.

При этом в целях соблюдения установленных КоАП РФ требований для извещения привлекаемого к ответственности лица о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении необходимо принимать меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия (направлять извещения с уведомлением по имеющимся адресам, повестки о вызове в таможенный орган для дачи объяснений) <5>.

В то же время при производстве по делу об административном правонарушении необходимо исходить из того, что КоАП РФ установлена обязанность соблюдения административным органом при производстве отдельных процессуальных действий прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Участие же привлекаемого к ответственности лица в производстве по делу является его правом, и таможенный орган не может обязать лицо реализовать это право. В случае уклонения лица от участия в производстве по делу (ознакомления с протоколом и т.п.) оно тем самым отказывается от реализации своих прав.

Однако решение вопроса о возможности составления протокола об административном правонарушении и проведении иных процессуальных действий в отсутствие привлекаемого к ответственности лица ставится в зависимость от выполнения таможенным органом требований действующего законодательства, направленных на обеспечение соблюдения прав лиц (направление извещений с уведомлением по имеющимся адресам, повесток о вызове в таможенный орган для дачи объяснений, принятие мер к установлению местонахождения лица). В таких случаях к материалам дела должны быть приложены документы, свидетельствующие о принятии таможенным органом всех необходимых мер по розыску и уведомлению указанных лиц.

Так, например, извещение о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении представителя юридического лица, действующего на основании доверенности, в том числе руководителя его филиала или подразделения, который не является его законным представителем, не может рассматриваться как извещение законного представителя и не является надлежащим.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на дачу объяснений и замечаний по содержанию протокола.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях также следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Направив в административный орган уполномоченное лицо, законный представитель организации по собственной инициативе отказывается от осуществления процессуальных прав лично <6>.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации обратил внимание на то, что извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Кроме того, он указал, что также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств) <7>.

Вместе с тем доказательством того, что административным органом предприняты необходимые и достаточные меры для надлежащего извещения лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, является направление извещения с указанием даты, времени и места совершения указанного процессуального действия по всем имеющимся в материалах дела адресам (фактическому, юридическому, месту жительства законного представителя). При неполучении адресатом корреспонденции по указанным адресам осуществляется выезд сотрудника таможни с целью извещения лица о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении, который должен быть осуществлен также по всем имеющимся адресам. О результатах выезда составляется соответствующий документ (рапорт), который приобщается к материалам дела об административном правонарушении и свидетельствует о том, что таможенным органом приняты все зависящие от него меры для надлежащего извещения лица о составлении протокола об административном правонарушении.

Направление копий процессуальных документов лишь по юридическому адресу, а также осуществление выезда только по одному из имеющихся адресов свидетельствуют об обратном.

Тем не менее правоприменительная практика и судебные органы вносят коррективы в понятие существенного нарушения процессуальных требований КоАП РФ, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Требования, предъявляемые судом к надлежащему извещению лиц, привлекаемых к административной ответственности, например о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, нередко выходят за пределы "разумности и достаточности" мер, предпринимаемых административным органом для соблюдения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Отсутствие четких критериев, позволяющих однозначно определить существенный характер допущенных административным органом процессуальных нарушений, в том числе и сам факт наличия процессуальных нарушений, приводит порой к тому, что суд, требуя от административных органов строгого соблюдения требований КоАП РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, особенно в части соблюдения прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, нередко переходит грань между формальным подходом к оценке нарушений, допущенных административным органом при производстве по делу об административном правонарушении, и вызванных этим последствий.

Так, Постановлением таможенного органа ОАО "С" было привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 16.14 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа.

Факт административного правонарушения был выявлен в ходе осмотра помещений и территорий склада временного хранения ОАО "С". Из акта осмотра следовало, что ряд транспортных средств и товар, находящийся в них, фактически находились на прилегающей территории склада ОАО "С", предназначенной непосредственно для завершения внутреннего таможенного транзита. В акте осмотра были перечислены государственные регистрационные номера транспортных средств. Акт был подписан сотрудниками таможенного органа и генеральным директором общества. Копия акта вручена ему под роспись.

Поскольку необходимость дополнительных процессуальных действий отсутствовала, таможенный орган посчитал возможным возбудить дела об административных правонарушениях путем составления протокола об административном правонарушении. О составлении протоколов об административных правонарушениях общество было уведомлено телеграммой, в которой оно извещалось о дате, времени и месте возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 16.14 КоАП РФ. Телеграмма была вручена лично генеральному директору, о чем имелось соответствующее уведомление.

Поскольку ни генеральный директор, ни защитник общества не явились в таможенный орган, им были составлены протоколы об административных правонарушениях (по каждому факту нахождения транспортных средств на прилегающей территории) <8>.

Однако впоследствии постановления таможенного органа были признаны незаконными и отменены арбитражным судом, поскольку, по мнению суда, таможенным органом была нарушена процедура привлечения ОАО "С" к административной ответственности. Суд указал на то, что из телеграммы невозможно установить, о возбуждении каких дел об административных правонарушениях (со ссылкой на статью КоАП РФ, акт осмотра, номер дела об административном правонарушении и т.д.) идет речь, а также какие именно процессуальные действия, предусмотренные ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, будут совершены <9>.

Таким образом, суд посчитал, что в телеграмме необходимо было указать признаки, позволяющие идентифицировать совершенное административное правонарушение, например сослаться на акт осмотра помещений и территорий, несмотря на то что копию данного акта получил лично под роспись генеральный директор. Что же касается отсутствия в телеграмме номеров дел об административных правонарушениях, то они не могли быть указаны, т.к. дела были возбуждены путем составления протоколов об административных правонарушениях согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, а присвоение регистрационного номера делу об административном правонарушении в данном случае осуществляется после составления протоколов, поскольку нельзя присвоить номер документу, который еще не существует.

Тем не менее требования суда правомерны и направлены на соблюдение прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Но не следует забывать, что при оценке допущенных таможенным органом процессуальных нарушений суду необходимо выяснить, насколько процессуальные нарушения являются существенными и каким образом они повлияли на соблюдение прав лица, привлеченного к административной ответственности. При этом такая оценка должна производиться в каждом конкретном случае применительно к конкретным обстоятельствам дела об административном правонарушении.

Еще одним элементом надлежащего извещения является его заблаговременность, т.е. у лица или его защитника должно быть достаточно времени для подготовки своих возражений по делу об административном правонарушении. Так, лишение привлекаемого к административной ответственности лица возможности мотивированно возражать против выдвинутого в отношении его обвинения вследствие непредоставления такому лицу времени для подготовки своих объяснений и возражений по материалам административного дела является существенным нарушением процедуры наложения административного взыскания <10>.

Вместе с тем количество времени, предоставленного таможенным органом лицу, привлекаемому к административной ответственности, для подготовки возражений по делу, должно оцениваться в каждом конкретном случае с учетом места нахождения данного лица, а также времени, необходимого для прибытия в таможенный орган с целью участия в составлении протокола об административном правонарушении.

Так, удовлетворяя требования унитарного предприятия о признании незаконным и отмене постановления таможенного органа о привлечении предприятия к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 16.9 КоАП РФ, суд указал, что таможенным органом нарушена процедура привлечения к административной ответственности <11>. Данное нарушение выразилось в том, что дата составления телеграммы об извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о составлении протокола об административном правонарушении - 05.04.2007, свидетельствует о невозможности заблаговременного извещения заявителя о дате составления протокола об административном правонарушении - 06.04.2007, т.е. на следующий день после составления телеграммы <12>.

Однако суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что стороны находятся в г. Москве и в телеграмме от 05.04.2007 представителю унитарного предприятия было предложено явиться в таможенный орган 06.04.2007 к 15.00, что свидетельствует о том, что таможенный орган заблаговременно известил предприятие о месте и времени составления протокола об административном правонарушении <13>.

Таким образом, следует признать, что суд зачастую ограничивается лишь констатацией определенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, допущенных таможенным органом, без учета степени их влияния на фактическую возможность реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, предоставленных ему прав и гарантий.