О некоторых дефектах избирательного права *

Масловская М.В., доцент юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук (г. Саранск).

Статья посвящена существующим правовым дефектам в избирательном праве. Автор раскрывает содержательную процедурно-процессуальную сторону проблемы неравенства между такими двумя формами непосредственной демократии, как муниципальные выборы и голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.

Ключевые слова: пробелы и дефекты права; избирательное право; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления; формы непосредственной демократии.

The article deals with the existing legal defects in election law. The author reveals informative procedure aspect of a problem of inequality between such two norms of direct democracy as municipal elections and voting related to recall of a deputy, elected official of local self-government.

Key words: lacunas and defects of law; election law; municipal elections; voting related to recall of a deputy; elected official of local self-government; forms of direct democracy.

На карте конституционного права еще немало белых пятен, требующих более полного научного осмысления. Причем если к термину "пробелы" ученый мир привык, подразумевая под ними недостатки в законодательстве и правовом регулировании, то относительно термина "дефект" можно говорить об определенной категориальной новизне. Хотя о дефектах нормотворчества речь шла и раньше.

На проведенной в Москве весной 2007 г. Международной научной конференции выступавшие единодушно признали наличие в конституционном праве как пробелов, так и дефектов, подкрепляя свои рассуждения конкретными примерами. Отдельные ученые предлагали критерии пробелов и дефектности (в частности, Ф.М. Рудинский, В.Е. Чиркин) и их классификацию (например, С.А. Авакьян, А.А. Кондрашев). Оценка рассматриваемым понятиям была дана самая многосторонняя <1>.

Однако полагаем, все же не удалось до конца "развести" данные термины: в одних случаях они отождествлялись, в других - отмечалось либо их сходство, либо различие. Найти четкую грань между указанными понятиями довольно сложно. Но ставить знак равенства между ними - позиция, на наш взгляд, ошибочная.

Прийти к такому мнению помогает обращение к фундаментальному труду - словарю С.И. Ожегова <2>. Интересен тот факт, что слово "пробелы" является русским, тогда как "дефекты" - латинского происхождения.

Возможно, поэтому иностранное слово не сразу вошло в юридический обиход. Чаще всего говорили о дефектах физического или психического характера (дефект речи, внимания, воспитания и т.д.), нежели о правовых дефектах.

Дефект, по С.И. Ожегову, означает изъян (повреждение), недостаток (несовершенство, неправильность в ком-, чем-нибудь), недочет. Переносный смысл данного слова - отрицательное качество.

Пробел также может употребляться в двух смыслах: 1) это незаполненное место в тексте, промежуток; 2) в переносном значении - это недостаток, упущение (ошибка по небрежности, недосмотр).

Несложно заметить близкое друг к другу семантическое значение рассматриваемых терминов. И все же, по нашему мнению, пробел - понятие более узкое, нежели дефект. Последнее охватывает первое. К примеру, к дефектам права, наряду с пробелами, относятся коллизии, излишнее нормативное дублирование, юридико-техническая погрешность, неточность формулировок и т.п.

Любопытна позиция проф. С.П. Сергевнина, в докладе которого прозвучало, что "дефект" и "пробел" тождественны по своей сути, но пробел есть недостаток с "+", а дефект - недостаток с "-" <3>.

Хотелось бы поделиться собственными соображениями насчет существующих правовых дефектов в избирательном праве, а впрочем, и в муниципальном праве. Думается, что одним из дефектов является явное неравенство между такими двумя формами непосредственной демократии, как муниципальные выборы и голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.

Опережая возражения, сразу оговоримся, что речь не идет о буквальном равенстве этих форм. Вполне понятно, что выборы и отзыв представляют собой различные по своей правовой природе, юридической силе и правовым последствиям формы прямого волеизъявления граждан. Ясно и то, что институт выборов является институтом, противоположным институту отзыва. Есть явное различие между ними. Это различие в первую очередь позволяет выявить такой признак, как цель.

Профессор С.А. Авакьян справедливо заметил, что целью выборов является формирование органов государственной власти или местного самоуправления. Цель отзыва - лишение полномочий избранного лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками, грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратившего доверие своих избирателей. Отзыв - мера конституционно-правовой ответственности <4>.

Но есть нечто, что дискредитирует голосование по отзыву. Попытаемся выяснить, почему нормы закона, если можно так выразиться, в одном случае способствуют "возвышению" института выборов, а в другом - принижают значение и закрепляют за отзывом титул фиктивного института. Нас привлекает не только содержательная, но и процедурно-процессуальная сторона данной проблемы.

Начнем, пожалуй, с того, что выборы - общепризнанный институт, детально регламентированный и широко реализуемый, да и привычный для населения. Отзыв, наоборот, малоизвестен, теоретически не разработан, на практике используется редко, если не сказать точнее - исключительно редко. Этому есть объяснения.

Статья 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяла: "В уставе муниципального образования указывается порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления". Однако п. 5 ст. 18 этого же Закона гласил: "Уставами муниципальных образований может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, выборного должностного лица местного самоуправления". В одной статье - должно, в другой - возможно. Противоречивость правовых норм была налицо.

На практике уставы муниципальных образований в большинстве своем содержали лишь нормы о возможности отзыва, тогда как процедура назначения голосования и сам процесс голосования устанавливались (а чаще - нет) законом субъекта РФ.

В то же время ст. 48 ФЗ N 154 предусматривала ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступала в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения также должны были определяться уставами муниципальных образований.

В середине 1990-х годов считалось, что утрата доверия выявляется посредством проведения местного референдума. Однако в сентябре 1997 г. принимается Федеральный закон N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который запретил выносить на местный референдум вопросы об избрании депутатов и должностных лиц, об освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (ст. 13). Таким образом, реализация ст. 48 Федерального закона N 154 стала невозможной, а соответствующие права граждан на отзыв в последующие годы оставались декларацией. Потребовалось не одно решение Конституционного Суда РФ, которые способствовали уяснению смысла, значения, а также должной регламентации института отзыва на уровне местного самоуправления <5>.

Итак, на протяжении достаточно длительного периода времени российское законодательство регулировало институт отзыва не самым лучшим образом.

Изменить ситуацию в лучшую сторону, по-видимому, призван Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ст. 24 данного Закона установлено: "Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Законом".

Однако соответствующие положения Закона не очень-то выделяют эти особенности. Правильнее сказать - особенности эти отсутствуют, они намеренно не прописаны. Безусловно, есть некоторые новеллы, но они не решают существующие проблемы.

Объединяющим рассматриваемые институты народовластия (а теперь уже и местного референдума) признаком считаются схожие в каждом случае организационные мероприятия по образованию округов и участков, формированию комиссий, составлению списков избирателей (участников голосования), подготовке и проведению голосования.

Между тем это сходство кажущееся. Нельзя, конечно, не принимать во внимание позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой недопустимо искажение смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3 Конституции РФ) и предназначения каждой из форм непосредственной демократии. Именно поэтому недопустима и облегченная процедура отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием.

На наш взгляд, процедурные действия при проведении выборов и голосовании по отзыву настолько разновелики, что вряд ли стоит приписывать отзыву нехарактерные для него грехи. Тогда как выборы в последнее время больше напоминают политические игры с искусственной конкуренцией и предрешенным результатом.

Заметим, что инициировать выборы не надо, обязательность и периодичность, а также сроки их проведения установлены законом. Для инициирования же отзыва установлены более жесткие требования. Сравним: количество подписей, собираемых в поддержку кандидата на выборную должность, и необходимое для его регистрации не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. А в поддержку инициативы проведения отзыва верхний предел количества необходимых подписей может достигать 5% от зарегистрированных участников голосования (что и закреплено законами большинства субъектов РФ).

Подписные листы должны изготавливаться за счет соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. И разве могут быть равными финансовые и организационные возможности участников этих процедур, когда в одном случае - это группа граждан (в условиях отзыва), а в другом - политическая партия (в избирательных кампаниях)? Получается, как в известной басне "Слон и Моська"...

Усложняет процедуру сбора подписей и установленное Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" требование о нотариальном удостоверении сведений о лицах, осуществлявших сбор подписей, и подписи этих лиц (п. 7 ст. 37).

Федеральным законом N 131 установлено, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только конкретные противоправные решения и действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке (ч. 2 ст. 24).

На наш взгляд, если правонарушение очевидно, да к тому же сам факт противоправного деяния установлен судом, нет необходимости задействовать громоздкий порядок отзыва. Разве нельзя лишать мандата депутата по решению того представительного органа муниципального образования, в который он избран? Соответствующие гарантии такого порядка можно и должно прописать в законе. Убедительным доводом в пользу этого вывода является новелла 2009 г., включенная в Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - о возможности удаления в отставку главы муниципального образования по решению представительного органа данного муниципального образования, причем даже и в ситуации, когда глава избран населением. Причем основаниями для применения этой санкции могут быть не только его виновные действия, которые можно квалифицировать как правонарушения, но и неудовлетворенность его работой, выраженная представительным органом муниципального образования по итогам отчетов главы перед этим органом два раза подряд.

Вызывает сомнение и положение о том, что основания для отзыва должны устанавливаться уставами муниципальных образований. И эти основания весьма различны, к примеру:

• нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции РФ, федерального законодательства, устава и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования (Алтайский край);
• совершение поступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский и Красноярский края);
• утрата доверия избирателей (Белгородская область);
• совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования (городской округ "Сыктывкар");
• совершение противоправных поступков, порочащих статус депутата представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и умаляющих авторитет власти (г. Ижевск);
• непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред (городской округ Ивантеевка Московской области);
• умышленное виновное совершение депутатом, главой муниципального образования в связи с осуществлением своих полномочий противоправных деяний, повлекших причинение муниципальному образованию материального ущерба. Совершение этих деяний и причинение ущерба должны быть установлены вступившим в законную силу судебным решением (г. Ставрополь);
• разглашение депутатом, главой муниципального образования ставших ему известными в ходе выполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан (городское поселение "Город Юхнов" Калужской области);
• неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста (г. Екатеринбург, городской округ "Саранск" Республики Мордовия);
• неисполнение депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования; либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на улучшение жизнеобеспечения населения (городской округ "Ивантеевка" Московской области);
• нарушение главой муниципального образования срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения (г. Екатеринбург);
• отсутствие связи с избирателями, отказ главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования от ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений (городское поселение "Город Юхнов").

Уставы муниципальных образований могут содержать и такие формы муниципально-правовой ответственности, как замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе <6>.

Полагаем, что в рассматриваемом случае местное нормотворчество неуместно, а перечень оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть единым и прописанным в федеральном законе.

Наконец, крайне несправедливой представляется норма о том, что за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании, а не принявших участия в голосовании. А одержать победу в условиях применения избирательной системы относительного большинства (да и при поддержке партийно-административного ресурса) и при любой явке избирателей <7> не составит особого труда. Шансы же расстаться с выборной должностью при тех требованиях, которые предъявляет закон к голосованию по отзыву, равны нулю.

Вот и получается, что процедура процедуре рознь.

Хотя выборы и высшая форма выражения власти народа, но умаление значения иных форм народовластия - показатель отнюдь не в пользу демократии.