Законно ли упразднение административных комиссий?

Хорьков Виктор Николаевич, доцент Российского государственного университета им. И. Канта, кандидат юридических наук.

В журнале "Законность" N 12 за 2004 г. нами была опубликована статья, посвященная проблемам законодательного регулирования деятельности административных комиссий. Тогда невозможно было даже предположить, что пройдет несколько лет и в некоторых субъектах Федерации начнется тихий процесс упразднения административных комиссий без всяких на то правовых оснований.

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях административным комиссиям отвел более чем скромное место, упомянув их всего один раз. В ч. 2 ст. 22.1 административные комиссии названы в качестве одного из видов коллегиальных органов административной юрисдикции, создаваемых в соответствии с законами субъектов Федерации.

Явно недостаточное законодательное регулирование деятельности административных комиссий в КоАП породило серьезные проблемы: во-первых, появление незаконных муниципальных актов, регулирующих деятельность административных комиссий; во-вторых, постепенное вытеснение административных комиссий, их упразднение в некоторых субъектах как полноценных субъектов административной юрисдикции.

Принятие любых муниципальных актов, устанавливающих статус административных комиссий, противоречит ч. 2 ст. 22.1 КоАП. Исходя из смысла этой статьи деятельность административных комиссий как коллегиальных органов административной юрисдикции регулируется законами субъектов Федерации. Одним из аргументов против принятия муниципальных актов, определяющих статус административных комиссий, является то, что нередко в эти акты включаются процессуальные нормы, предусматривающие порядок рассмотрения административными комиссиями подведомственных им дел об административных правонарушениях. К примеру, Положение об административной комиссии при администрации Барнаула, утвержденное Постановлением администрации города от 15 августа 2002 г., содержит значительное количество процессуальных норм, определяющих порядок рассмотрения административной комиссией дел об административных правонарушениях, порядок обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении, порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа.

Наличие процессуальных норм в муниципальных актах, регламентирующих статус административных комиссий, противоречит Конституции РФ, согласно которой административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72). Кроме того, необходимо учитывать, что ст. 1.3 КоАП к исключительному ведению РФ относит установление порядка производства по делам об административных правонарушениях.

К сожалению, нередко сам законодатель субъекта Федерации без всяких на то оснований наделяет органы местного самоуправления или органы исполнительной власти субъекта полномочиями по определению статуса административных комиссий. Так, в ч. 2 ст. 4 Закона Волгоградской области от 2 декабря 2008 г. "Об административных комиссиях" есть следующая норма: "Территориальные административные комиссии действуют на основании положений о них, утверждаемых Волгоградской областной административной комиссией <1> в соответствии с типовым положением. Типовое положение о территориальной административной комиссии утверждается постановлением главы администрации Волгоградской области".

В утратившем силу с 1 января 2009 г. Законе Волгоградской области от 27 февраля 2001 г. "Об административных комиссиях" было предусмотрено, что соответствующим органом местного самоуправления утверждается положение об административной комиссии.

Отказавшись от правового регулирования деятельности административных комиссий органами местного самоуправления, законодатель Волгоградской области делегировал полномочия по определению статуса территориальных административных комиссий главе администрации Волгоградской области, а также областной административной комиссии. Но и такой подход противоречит ч. 2 ст. 22.1 КоАП, согласно которой деятельность административных комиссий регулируется исключительно законами субъектов РФ. Это означает, что принятие любых подзаконных актов (как муниципальных, так и актов, изданных органами исполнительной власти субъекта Федерации) незаконно.

Недостаточно четкое регулирование деятельности административных комиссий в КоАП на практике приводит к тому, что в некоторых субъектах РФ вообще отказались от административных комиссий как коллегиальных органов административной юрисдикции.

Так, Законом Красноярского края от 13 октября 2005 г. о внесении изменений в Закон Красноярского края "Об административных правонарушениях" из перечня субъектов административной юрисдикции исключены административные комиссии.

Или другой пример. В декабре 2006 г. законодатель Воронежской области внес изменения в Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области", исключив административные комиссии из перечня органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Заслуживает внимания последний случай упразднения административных комиссий, который имел место в Калининградской области. Действующий Закон Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" от 12 мая 2008 г. в перечень субъектов административной юрисдикции не включил административные комиссии. Вместо административных комиссий создан новый орган исполнительной власти - Административно-техническая инспекция (Служба) Калининградской области. Согласно Положению об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области, утвержденному Постановлением областного правительства от 2 июня 2008 г., ее главной задачей является выявление и предупреждение административных правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере внешнего благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительной деятельности, санитарного содержания территорий.

Парадоксальность ситуации, на наш взгляд, заключается в том, что административные комиссии в муниципальных образованиях Калининградской области были ликвидированы несмотря на достаточно эффективные результаты работы. В подтверждение этих слов обратимся к статистике. В 2007 г. административной комиссией при администрации городского округа "Город Калининград" было наложено административных штрафов на сумму 4402900 руб., постановлениями районных административных комиссий города - на сумму 9480800 руб.

О хорошей работе административных комиссий в муниципальных образованиях Калининградской области говорит и такой факт. За эффективную работу административных комиссий по борьбе с нарушениями правил благоустройства в 2007 г. 13 муниципальных образований были поощрены премиями из областного бюджета.

Представляется, что в Калининградской области создан опасный прецедент упразднения административных комиссий за хорошие результаты работы.

В связи с упразднением административных комиссий в некоторых субъектах Федерации, в литературе обсуждается вопрос о том, обязательно или нет образование административных комиссий в субъектах <2>.

Согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Федерации. Анализ этой нормы позволяет, по нашему мнению, сделать категоричный вывод о том, что в соответствии с КоАП создание административных комиссий во всех субъектах Федерации обязательно.

Необходимо отметить, что и позиция Верховного Суда РФ направлена на признание обязательности создания административных комиссий в субъектах Федерации. Так, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 июня 2008 г. N 64-Г08-6 указано, что создание административных комиссий не может быть поставлено в зависимость от усмотрения субъекта Федерации, поскольку это противоречит положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях.

С учетом сказанного административные комиссии должны быть восстановлены в тех субъектах РФ, где без правовых оснований они были упразднены.

В заключение отметим, что начавшийся в некоторых субъектах процесс упразднения административных комиссий может быть остановлен, как нам представляется, в случае принятия Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий". В нем следует четко определить природу административных комиссий, установить их виды и решить другие важные вопросы административно-юрисдикционной деятельности административных комиссий.