Особенности юридической ответственности избирательной комиссии как юридического лица

Мазова Ольга Вячеславовна - аспирантка ИЗиСП.

Действующее избирательное законодательство за нарушение избирательных прав граждан предусматривает три вида юридической ответственности: конституционно-правовую; административную; уголовную. В некоторых случаях применяется и гражданско-правовая ответственность (для опровержения посредством обращения в суд распространяемых ложных сведений, порочащих честь и достоинство; ст. 152 ГК РФ).

В связи с этим целью данной статьи является исследование особенностей юридической ответственности избирательной комиссии как юридического лица.

Конституционно-правовая ответственность предусмотрена нормами конституционного (избирательного) права и применяется по отношению как к физическим, так и к юридическим лицам.

Административная и уголовная ответственность наступает за более серьезные и общественно опасные нарушения избирательных прав граждан и применяется в отношении конкретных лиц.

Кроме публично-правовых видов юридической ответственности за отдельные правонарушения, совершаемые виновными лицами в период организации и проведения выборов, может наступать гражданско-правовая ответственность, которая относится к частноправовым видам ответственности и наступает за совершение не избирательных, а гражданских правонарушений, в частности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенной гражданско-правовой обязанности, а также в случаях причинения вреда, как морального, так и материального <1>.

Современное определение избирательной комиссии звучит следующим образом: это коллегиальный (государственный или муниципальный) орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (государственными органами являются ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии, муниципальными органами являются избирательные комиссии муниципальных образований) <2>.

Результаты выборов во многом зависят от эффективности организации системы избирательных комиссий, центральное место которых в избирательном процессе не вызывает сомнений. Являясь коллегиальным органом, комиссии выполняют одновременно две основные функции: первая - собственно организация и проведение выборов, вторая - обеспечение легитимности и достоверности результатов голосования.

Итак, говоря об особенностях юридической ответственности избирательной комиссии как юридического лица, следует рассмотреть два аспекта: избирательная комиссия как субъект, претерпевающий юридическую ответственность за избирательные нарушения, и как инстанция, непосредственно применяющая меры ответственности к лицам, нарушающим законодательство о выборах.

Раскрывая сущность первого аспекта, следует отметить, что наиболее часто на практике к избирательным комиссиям применяются меры конституционно-правовой ответственности, такие, как расформирование избирательных комиссий; отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе за попытку воспрепятствовать работе этой комиссии, осуществлению избирательных прав граждан, за нарушение тайны голосования; удаление из помещения для голосования <3>.

Анализ судебных решений, вынесенных судьями при рассмотрении дел об административных правонарушениях избирательного законодательства в Ставропольском крае, Ростовской, Иркутской и ряде других областей, показывает, что судьями выносились постановления в отношении членов избирательных комиссий, выдававших гражданам в день выборов депутатов Государственной Думы РФ по нескольку избирательных бюллетеней для того, чтобы они могли проголосовать за других лиц (своих родственников), не явившихся на избирательный участок.

В свою очередь, расформирование избирательной комиссии (комиссии референдума) - вид публично-правовой ответственности избирательной комиссии (комиссии референдума) по избирательному праву. В качестве санкции выступает досрочный роспуск в судебном порядке комиссии в ранее сформированном составе. Основанием данного вида ответственности является нарушение избирательной комиссией (комиссией референдума) избирательных прав граждан либо права граждан на участие в референдуме, повлекшее признание ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума.

При этом действия всех членов избирательных комиссий, включая председателя, заместителя председателя и секретаря, могут быть предметом разбирательства на заседании комиссии, которая вправе принять по ним самостоятельное решение. Отрицание за избирательной комиссией возможности влиять на своих членов, изменять и отменять их решения (действия) означало бы не что иное, как отказ от коллегиальных основ деятельности избирательных комиссий.

Необходимо также учитывать, что ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ имеют свои аппараты, работники которых являются государственными служащими. Достаточно очевидно, что эти служащие также могут рассматриваться в качестве должностных лиц избирательной комиссии, ее аппарата.

С 7 сентября 2007 г. вступила в действие новая редакция п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому решения о возбуждении уголовного дела в отношении члена комиссии с правом решающего голоса, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу принимаются руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту РФ. Необходимость наличия согласия прокурора субъекта Российской Федерации при решении данного вопроса Федеральным законом исключена.

Вместе с тем порядок применения к членам избирательной комиссии с правом решающего голоса мер административного наказания, налагаемых в судебном порядке, сохранился прежним, при котором согласие прокурора субъекта РФ является обязательным.

В то же время для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законодательством <4>.

Работа по обращениям о нарушении закона представляет собой одну из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите избирательных прав граждан РФ. Комиссии правомочны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, которые регулируют указанные права граждан, и на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении выборов в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения. Как правило, они должны быть рассмотрены той комиссией, которая непосредственно наделена законом правом по контролю за соблюдением соответствующего закона, в том числе вправе принять меры реагирования: составить протокол об административном правонарушении, вынести кандидату предупреждение.

Федеральным законом установлена обязанность правоохранительных и иных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законов о выборах в случае обращения к ним соответствующих комиссий. Такая обязанность этих органов призвана обеспечить активную и целенаправленную защиту нарушенных в ходе проведения выборов избирательных прав граждан РФ.

К сожалению, институт регистрации кандидата (списка кандидатов), который должен обеспечивать законность и равные условия участия кандидатов и партий в выборах, в настоящее время играет роль политического фильтра, позволяющего влиять на состав участников выборов.

Исключение отдельных кандидатов из списка кандидатов - относительно новый институт, введенный в 2005 г. Основаниями для исключения кандидатов из списка является, в частности, отсутствие необходимых документов или их неправильное оформление, а также ряд других обстоятельств. Тем самым у избирательной комиссии есть возможность как отказать в регистрации всему списку кандидатов, так и устранить из него отдельных кандидатов.

Таким образом, роль избирательных комиссий в выборных процессах все больше сводится к традиционному полицейскому "тащить и не пущать". Причем комиссии "не пущают" на выборы тех участников избирательного процесса, которые могут составить конкуренцию партиям и кандидатам, поддерживаемым административным аппаратом соответствующего уровня. "Зачистка" избирательного поля становится привычным занятием избиркомов, попадающих во все большую зависимость от органов исполнительной власти, которые с их помощью влияют на политический процесс <5>.

Деятельность избирательных комиссий может быть проверена как в административном, так и в судебном порядке.

Административная процедура обжалования предусматривает, что решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящую соответственно уровню проводимых выборов избирательную комиссию. В случае если вышестоящая (соответственно уровню проводимых выборов) избирательная комиссия отсутствует, решения или действия территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ, а решения или действия избирательной комиссии субъекта РФ или ее должностного лица - в ЦИК РФ.

Нуждается в критическом осмыслении и складывающаяся на уровне различных избирательных комиссий практика образования специальных рабочих групп по рассмотрению жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса.

Образование при избирательных комиссиях рабочих групп по подготовке материалов для рассмотрения и разрешения по существу жалоб на нарушения избирательных прав граждан и иных участников выборов представляется достаточно разумным и полезным. Вместе с тем создаваемые при избиркомах рабочие группы могут наделяться полномочиями исключительно рекомендательного характера, а главное предназначение их деятельности должно сводиться только к предварительной подготовке материалов, необходимых для принятия соответствующей избирательной комиссией решения по существу жалобы. Наделение их правом самостоятельно определять необходимость вынесения материалов, подготовленных по поступившим жалобам, на заседание избирательной комиссии, а также готовить ответы на жалобы и обращения граждан по итогам их рассмотрения рабочей группой (пусть даже за подписью председателя или заместителя председателя избирательной комиссии) вряд ли может быть расценено как правомерное действие.

Итак, в настоящее время законодательством урегулирован статус избирательных комиссий, определена их роль в избирательном процессе. Формально это роль арбитра, независимого и беспристрастного организатора конкурентной политической борьбы, институционализированной в форме избирательной кампании. Однако на практике избирательные комиссии не всегда отвечают указанному назначению, так как они становятся все менее самостоятельными и все более превращаются в заинтересованных участников выборов, защищающих интересы одной стороны. Этому в немалой степени способствуют недостатки правового регулирования статуса комиссий, а также восприятие в обществе и в системе государственных органов власти традиций данного института.

В связи с этим необходим действенный, беспристрастный, основанный на принципе верховенства права судебный контроль за выборами. В настоящее время он недостаточен, а избирательный процесс подконтролен исполнительной власти. Нужно отметить, что традиций судебного контроля за процессом выборов в России нет. Поэтому выработка судебных механизмов контроля свободных и справедливых выборов - новая задача, которая должна как можно скорее получить свое разрешение.

Обеспечение независимости и беспристрастности избирательных органов и надлежащего судебного контроля за их деятельностью является первоочередной задачей, от которой зависит законность выборов и референдумов в Российской Федерации.