Мудрый Юрист

Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий

Чертков Александр Николаевич - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Пространственные пределы территории субъекта Российской Федерации определяются его границами. Необходимость четкого правового и фактического определения границ субъектов РФ обусловлена задачей определения территории распространения юрисдикции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; решения вопросов государственной и муниципальной собственности на землю и иные объекты недвижимости; создания условий для землепользования, развития инфраструктуры и иных социально значимых сфер отношений.

Негативные последствия отсутствия делимитации границ субъектов Федерации прежде всего неопределенность в использовании земель, расположенных в районах их прохождения, - справедливо отмечает Т.Я. Хабриева. По ее мнению, необходимы правила установления границ, закрепленные законодательно. Прохождение границ должно учитывать фактически сложившееся землепользование, культурные связи, исторические особенности, промышленное производство и социальную инфраструктуру с тем, чтобы границей не "разрезались" земельные участки, населенные пункты, территории предприятий и чтобы линии границы проходили с учетом мнения местного населения <1>.

<1> Доклад на Круглом столе от 26 июня 2001 г. в Институте государства и права РАН "Границы между субъектами Российской Федерации и их изменение" // Государство и право. 2002. N 2. С. 109 - 110.

Полная определенность в вопросе о пределах территорий субъектов РФ на сегодняшний день отсутствует. Имеющееся законодательное регулирование установления и изменения границ субъектов Федерации явно недостаточно. Требуется четкое и непротиворечивое урегулирование данных вопросов как региональным, так и федеральным законодательством. Очевидно, как минимум некоторые вопросы установления границ субъектов РФ - часть федеративного устройства и вопрос территории Российской Федерации. При этом границы одного субъекта - это границы и другого субъекта Федерации либо участок Государственной границы России. Поэтому регулирование всех аспектов установления границ субъектов Федерации только на региональном уровне невозможно.

Требуется федеральное законодательное установление единого понятийного аппарата в рассматриваемой сфере. В российском законодательстве отсутствует определение понятия "граница между субъектами Российской Федерации", хотя само оно широко используется в законодательстве.

В толковых словарях значение слова "граница" определяется как линия раздела между территориями <2>. В целом определение данного понятия как линии раздела между территориями субъектов Федерации может быть положено в основу юридического определения. При этом Государственная граница Российской Федерации законодательно определена как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. По аналогии с данным определением в законах ряда субъектов Федерации устанавливается понятие внутренних административных границ субъектов Федерации, в частности граница административно-территориальной единицы - линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории административно-территориальной единицы и отделяющие состав территории административно-территориальной единицы от составов территорий других административно-территориальных единиц (Башкортостан, Бурятия и др.), либо такое понятие не устанавливается вовсе.

<2> См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 1997. С. 108.

Вместе с тем воздушное пространство и недра прямо не отнесены к составу территории субъекта Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Из данной нормы следует, что территория субъекта Федерации не включает в себя внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство, поскольку они непосредственно входят в состав территории Российской Федерации. Значит, вышеуказанное определение неправомерно, поскольку проходящая по линии границы вертикальная поверхность не может отделять территорию субъекта Федерации и тем более территорию его административно-территориальной единицы. Названные границы разделяют лишь поверхность территории. Таким образом, пресекая складывающуюся в российском законодательстве неправомерную аналогию определения внутренних границ с определением Государственной границы, понятие "граница субъекта Российской Федерации" представляется правомерным сформулировать следующим образом: линия, определяющая пределы территории субъекта Российской Федерации и отделяющая состав территории субъекта Российской Федерации от составов территорий других субъектов Российской Федерации.

Определение понятия границы между субъектами РФ связано и с урегулированием ее статуса. Из части 3 ст. 67 Конституции РФ следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. В литературе отмечается, что они являются административными <3>. Но субъекты Российской Федерации не являются административно-территориальными единицами. Они являются государственно-территориальными единицами, а республики прямо определены в Конституции РФ как государства. Как представляется, корректно было бы не называть границы субъекта РФ ни административными, ни государственными. Это внутренние границы, определяющие пространственные пределы территории субъектов Российской Федерации - территориальных единиц, чей правовой статус определен Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации. Предлагаемый термин - "границы субъекта Российской Федерации".

<3> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.

В Конституции РФ отсутствуют правовые нормы, определяющие, каким правовым актом должны были быть установлены границы субъектов Федерации, что необходимо сделать на уровне федерального закона. Соответствующим нормативно-правовым актом субъекта РФ должна быть его конституция (устав) либо его специальный закон с обязательным приложением, содержащим картографическое и словесное описание прохождения границы субъекта Федерации. Ведь в настоящее время границы многих субъектов Федерации не отмечены на местности, а также не во всех субъектах существуют приложения к конституции (уставу) с указанием границ.

В Российской Федерации вопросы правового регулирования изменения границ субъектов Федерации стоят еще острее, чем регламентации их установления. Изменение границ субъектов РФ представляется возможным выделить в особое направление государственно-территориального процесса. Целью данного направления государственно-территориального процесса выступает повышение эффективности территориального развития регионов, а также разрешение возникающих территориальных споров внутри Российской Федерации. Значительная самостоятельность субъектов РФ в вопросах своей территории и границ, ограниченность вмешательства Российской Федерации в эти вопросы случаями и порядком, предопределенными нормами Конституции РФ, способствуют стабильности государственно-территориального устройства России и требуют четкого и непротиворечивого правового регулирования. Такое регулирование должно быть необходимым и достаточным для регламентации разрешения территориальных споров и главным образом эффективного территориального развития.

В литературе приводятся классификации моделей правового регулирования изменения границ субъектов РФ в зависимости от субъекта, дающего согласие на изменение границ субъекта Федерации, и формы дачи такого согласия: а) законодательный орган государственной власти субъекта РФ (Красноярский край, Псковская область); б) референдум субъекта РФ (Ивановская область, Калужская область, Оренбургская область, Пензенская область, Рязанская область, Сахалинская область, Свердловская область); в) референдум в тех территориальных единицах, которых касается изменение границ, и последующее утверждение законодательным органом государственной власти субъекта РФ (Челябинская область); г) учет мнения населения соответствующего муниципального образования (Мурманская область) <4>. Такое разнообразие моделей правового регулирования изменения границ субъектов Федерации не может не порождать противоречий.

<4> См.: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 134.

Необходимость правового регулирования изменения границ субъектов Федерации предопределена и потребностями практики. Многочисленные территориальные преобразования и размежевания в XX в. породили неопределенность в вопросах прохождения границ субъектов РФ, значительные расхождения между топографическим закреплением границ субъектов в землеустроительных документах и их реальным прохождением на местности привели к тому, что в настоящее время в Российской Федерации насчитывается порядка двух тысяч территориальных споров <5>, что актуализирует проблему законодательного урегулирования изменения границ субъектов Федерации, причем в части как процедуры такого изменения, так и оснований постановки соответствующего вопроса.

<5> Наиболее известные примеры проблемы территориальных споров между субъектами Федерации, которые безуспешно пытаются решить с начала 90-х гг. прошлого века: спор Москвы и Московской области по определению границ в районе МКАД, спор между Костромской и Ивановской областями, ставший предметом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, спор между Чеченской и Ингушской Республиками по поводу Сунженского и Малгобекского районов.

Совершенствование правовых основ государственно-территориального процесса в части изменения границ субъектов Федерации требует разработки и принятия федерального закона об изменении границ субъектов РФ. Принятие базового специального федерального закона является эффективной юридической технологией урегулирования общественных отношений по соответствующему вопросу. Основой его принятия выступает норма ч. 3 ст. 67 Конституции РФ о том, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Запрет изменения границ субъектов РФ без их согласия является важным конституционным принципом. Однако в Конституции отсутствуют правовые нормы, определяющие порядок и процедуру такого изменения, что требует законодательного урегулирования.

На практике субъекты Федерации в выражении своей воли опираются на решение, принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным (представительным) органом государственной власти, либо сочетающее в себе оба варианта. Если достигнут консенсус, то Совет Федерации ФС РФ утверждает изменение границ между данными субъектами Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). При этом, как это было при утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями <6>, утверждение происходит "в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы" <7>. В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами Федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики <8>.

<6> Постановлением Совета Федерации от 25 октября 1994 г. N 236-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" // СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2939.
<7> Комарова В.В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. 2002. N 2; СПС "КонсультантПлюс".
<8> См.: ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июня 1992 г. N 2927-1 "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" // Ведомости РФ. 1992. N 24. Ст. 1307; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. "О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик" // СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 112.

В Конституции РФ предусмотрено, что к ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102). В соответствии с данной нормой Конституции принимаются постановления Совета Федерации об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации <9>. В соответствии с Конституцией РФ каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101). В Регламенте Совета Федерации ФС РФ <10> предусмотрена отдельная гл. 18 "Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации". Как представляется, правомерно устанавливать в Регламенте Совета Федерации процедуру рассмотрения вопроса утверждения соглашения об изменении границ между субъектами Федерации, а не определение самой процедуры изменения границ или ее значимых аспектов (в частности, компетенции органов государственной власти субъектов РФ).

<9> См., например: Постановление Совета Федерации ФС РФ от 25 октября 1994 г. N 236-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями"; Постановление Совета Федерации ФС РФ от 3 февраля 1994 г. N 38-1 СФ "Об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями" // Ведомости ФС РФ. 1994. N 2. Ст. 84.
<10> Утвержден Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

К сожалению, и в содержательном отношении нормы упомянутого Регламента не могут быть признаны оптимальными с точки зрения их полноты и четкости регулирования изменения границ между субъектами Федерации. Исходя из конституционной нормы о взаимном согласии субъектов РФ на изменение границы (не органов государственной власти субъектов Федерации) в Регламенте Совета Федерации устанавливается необходимость учета мнения населения, проживающего на передаваемых территориях (ч. 1 ст. 145). Подчеркнем, что в Регламенте, во-первых, не указана форма выражения мнения населения (непосредственно населением, представительным органом государственной власти субъекта Федерации или представительными органами заинтересованных муниципальных образований), во-вторых, не определена обязательность учета мнения населения (принятие окончательного решения населением или проведение опроса и рассмотрение его результатов как консультативных), в-третьих, не установлено соотношение учета мнения населения субъекта Федерации и населения конкретного муниципального образования, территория которого подлежит изменению. В части 2 ст. 131 Конституции РФ прямо закреплена гарантия учета мнения населения при изменении территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Регламентом Совета Федерации остаются неурегулированными вопросы о том, кто и в какой форме вправе инициировать процедуру изменения границы субъекта Федерации, а также согласовывать обоснование изменения границ от имени субъектов РФ. Идет ли речь о законодательном (представительном) органе, высшем должностном лице субъекта РФ или об их совместной инициативе?

В Регламенте Совета Федерации используется понятийный аппарат, не определенный ни в законодательстве, ни в самом Регламенте, в частности "граница субъекта Российской Федерации", "изменение границы субъекта Российской Федерации", "карта местности", "установление границы", "описание границы" и т.д.

Отдельные вопросы изменения границы между субъектами Федерации нашли отражение в федеральном законодательстве. Так, в подп. "е" п. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Однако в данном Федеральном законе отсутствует указание на то, в каком порядке подготавливаются и заключаются такие соглашения. Соглашение об изменении границ субъектов РФ вступает в силу после его утверждения Советом Федерации и подлежит исполнению законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, граница между которыми изменена.

В то же время в силу подп. "л" п. 2 ст. 5 названного Федерального закона законом субъекта РФ устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Федерации и порядок его изменения. В литературе отмечается возможность возникновения правовой коллизии между соглашением об изменении границ субъектов РФ и законом субъекта РФ. Например, если такое соглашение подписано, утверждено законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а затем и Советом Федерации, а изменения в закон субъекта РФ, содержащий описание границы субъекта РФ, не внесены, возникает неопределенность в решении вопроса о выборе правовой нормы применительно к конкретным обстоятельствам <11>.

<11> См.: Лысков О.К., Смелов С.А. К вопросу о правовой природе соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 33.

Можно согласиться с мнением, что по своей правовой природе соглашения об изменении границ субъектов РФ имеют нормативный характер. В этой связи необходимо установить законодательное требование об обязательности официального опубликования таких соглашений, как условия их вступления в силу. Представляется, что данное требование также должно быть закреплено на федеральном законодательном уровне <12>.

<12> См.: Лысков О.К., Смелов С.А. Указ. соч. С. 34.

Таким образом, в настоящее время в федеральном законодательстве урегулированы лишь отдельные вопросы изменения границ между субъектами Федерации. При этом федеральное правовое регулирование носит фрагментарный характер и его качество недостаточно высокое. Сложившаяся ситуация подтверждает необходимость принятия специального федерального закона по рассматриваемому предмету.

Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что предметом федерального закона может стать порядок правового оформления территориального статуса субъекта РФ. Цель закона не только уточнить порядок изменения границ между субъектами Федерации, но и четко установить правовые основания делимитации (подробного описания прохождения границы на местности). В то же время такое урегулирование должно создать юридически обоснованные препятствия для придания режиму границ между субъектами Федерации свойств, характерных для режима Государственной границы, а также уточнить вопросы ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов Российской Федерации <13>.

<13> См.: Государство и право. 2002. N 2. С. 110.

В Российской Федерации уже был разработан проект Федерального закона "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации" и в 2002 г. был внесен в Государственную Думу ФС РФ. Большинство субъектов Федерации признало актуальность данного законопроекта. На момент внесения его в Государственную Думу только шесть субъектов Федерации дали на проект указанного Закона отрицательное заключение, остальные поддержали его полностью либо с замечаниями.

Основное внимание при разработке законопроекта было уделено именно процедурным вопросам и разграничению полномочий. Основополагающее его положение - определение взаимного согласия субъектов Федерации на основе итогов проведенных в них референдумов. Тем не менее Государственная Дума в 2002 г. отклонила рассматриваемый законопроект в первом чтении. В частности, против принятия законопроекта выступило Правительство РФ, указав, что вопрос об изменении границ между субъектами Федерации регламентируется Конституцией РФ, которая предоставляет право изменения этих границ самим субъектам с их взаимного согласия. При этом Конституция относит утверждение изменений границ к ведению Совета Федерации. Порядок такого утверждения предусмотрен в Регламенте Совета Федерации, и на тот момент, по мнению Правительства РФ, не требовал принятия специального федерального закона.

Действительно, право изменения границ между субъектами РФ провозглашено в Конституции РФ лишь с взаимного согласия соответствующих субъектов РФ, выражение которого - их прерогатива. Порядок утверждения такого решения обоснованно предусмотрен в Регламенте Совета Федерации, поскольку утверждение изменения границ субъектов Федерации прямо закреплено Конституцией за Советом Федерации. В то же время процедура изменения границ субъектов Федерации шире, чем утверждение такого изменения. Конституционные нормы и положения Регламента Совета Федерации не препятствуют принятию специального федерального закона.

Конституция РФ устанавливает, что государственный суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию России, в том числе и на территорию ее субъектов (ст. 4); территория Российской Федерации включает территории субъектов Федерации (ст. 5, 67); вопросы территории отнесены к ведению Российской Федерации, а не ее субъектов (ст. 71). Таким образом, различные вопросы изменения территории субъекта Федерации могут находиться в ведении Российской Федерации, совместном ведении и ведении субъекта Федерации. Выражение взаимного согласия об изменении границы сопредельных субъектов относится к ведению самих субъектов Федерации. Урегулирование процедуры такого изменения - к совместному ведению, поскольку затрагивает и административно-территориальное устройство субъектов РФ и федеративное устройство. Утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к ведению Российской Федерации в лице Совета Федерации.

Кроме того, Российская Федерация может и самостоятельно изменять территорию субъекта РФ без его согласия, принимая окончательное решение, возможно, с учетом мнения субъекта Федерации, имеющего консультативное значение. Речь идет об изменении границ субъекта РФ вследствие изменения Государственной границы РФ. В Законе РФ "О Государственной границе Российской Федерации" установлено, что "прохождение Государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации" (ст. 5). Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает обязательность ратификации международных договоров Российской Федерации "о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации" (ст. 15). Исходя из приведенных норм российского законодательства, согласие приграничного субъекта Федерации при заключении Россией договора по территориальным вопросам не требуется. Норма ч. 3 ст. 67 Конституции РФ об обязательном согласии субъекта Федерации на изменение его границы с другим субъектом распространяется только на внутригосударственные границы. Следовательно, граница приграничного субъекта Федерации может быть изменена без его согласия на основании заключения Россией международного договора с сопредельным суверенным государством об изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации.

Представляется, что право федеральных органов государственной власти односторонне решать вопрос об изменении Государственной границы вполне обоснованно и целесообразно. Вместе с тем в Конституции РФ прямо установлено, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий" (ч. 2 ст. 131). Следовательно, для изменения прохождения Государственной границы РФ и, соответственно, изменения территории субъекта Федерации до заключения международного договора обязательной стадией процедуры является выяснение мнения населения, проживающего на территории местного самоуправления, административная граница которого подлежит изменению. В то же время мнение населения может быть выражено в различных формах (в том числе представительным органом местного самоуправления) и являться не только обязательным, но и консультативным. В Конституции РФ решение вопроса об изменении Государственной границы не возложено на граждан, не определены форма выражения мнения населения и форма его учета федеральными органами государственной власти. Таким образом, в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" необходимо внести дополнение о проведении опроса населения соответствующих муниципальных образований при изменении Государственной границы либо учете мнения населения, выраженного представительным органом местного самоуправления, результаты которого носят консультативный характер.

Возвращаясь к вопросу об изменении границ между субъектами Федерации, отметим, что в предлагаемом Федеральном законе об изменении границ субъектов РФ представляется необходимым:

определить цели, задачи и принципы изменения границ субъектов Федерации (границы не могут быть изменены в целях, противоречащих Конституции РФ);

дать определение понятийного аппарата для целей правового регулирования изменения границ субъектов Федерации;

унифицировать круг участников инициативы по изменению границ субъектов РФ, включая граждан (по аналогии с требованиями к инициированию референдума);

определить форму выражения согласия об изменении границ субъектов РФ, а именно как проведение референдумов в заинтересованных субъектах Федерации, прямо оговорить консультативный характер мнения населения муниципального образования и субъекта Федерации (либо только муниципального образования) при изменении Государственной границы РФ;

установить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по изменению границы субъектов РФ;

определить соотношение изменения границы субъекта Федерации с изменением границ муниципальных образований;

закрепить требования к содержанию соглашения об изменении границ между субъектами РФ и установить требование официального опубликования его текста.

Процедуры и сроки изменения границ субъектов Федерации можно предложить определить в данном Законе, за исключением порядка рассмотрения в Совете Федерации. Регулирование данного вопроса в Регламенте Совета Федерации будет вполне достаточным и не нарушит компетенцию данной палаты российского парламента. В предлагаемом Законе в процедурном плане важно установить порядок исполнения постановления Совета Федерации об изменении границы между субъектами РФ, последующие изменения границ муниципальных образований, административно-территориальных единиц и специальных территориальных единиц. Целесообразно было бы установить и определенные ограничения на инициирование процедуры изменения границ субъектов Российской Федерации. В частности, если в ходе проведения референдума по данному вопросу был получен отрицательный ответ, то можно было бы установить запрет на последующее его проведение в течение длительного срока (например, 10 лет). В рассматриваемом Федеральном законе возможно закрепление и основных требований по установлению границ субъектов Федерации (в частности, акт субъекта Федерации, определяющий прохождение границы субъекта Федерации) как основы их изменения.

Стадиями государственно-территориального процесса по изменению границы между субъектами Российской Федерации могут стать:

  1. выдвижение совместной инициативы органов государственной власти сопредельных субъектов Федерации (высших должностных лиц и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации) об изменении границы между данными субъектами РФ;
  2. проведение в заинтересованных субъектах РФ референдумов по вопросу изменения их границы. Следует подчеркнуть, что в каждом субъекте Федерации проводится свой референдум в соответствии с законодательством о референдуме, сроки и формулировка вопросов референдумов должны быть идентичными;
  3. подготовка и подписание высшими должностными лицами и руководителями законодательных органов заинтересованных субъектов РФ соглашения об изменении границы между субъектами Федерации в случае, если на референдумах субъектов Федерации вопрос об изменении границы между субъектами РФ решен положительно;
  4. представление органами государственной власти субъектов РФ соглашения об изменении границы между субъектами Федерации вместе с результатами проведенных референдумов и иными сопроводительными материалами в Совет Федерации для утверждения;
  5. рассмотрение и утверждение Советом Федерации соглашения об изменении границ между субъектами РФ в соответствии с Регламентом Совета Федерации;
  6. разработка и принятие нормативно-правовых актов субъектов РФ об изменении их границы (о внесении изменений в специальный закон либо конституцию (устав) субъекта Федерации) на основе утвержденного Советом Федерации соглашения.

Таким образом, установление и изменение границ субъектов Российской Федерации требует более четкого и широкого федерального законодательного регулирования, в том числе принятия специального федерального закона. Конституция РФ дает для этого необходимую правовую основу, а практические потребности государственно-территориального устройства России свидетельствуют о необходимости реализации конституционных возможностей в данном направлении.