Проблемы реализации международных избирательных стандартов и имплементации зарубежных избирательных моделей в России

Шемелин Аркадий Валерьевич, руководитель аппарата Забайкальского регионального отделения Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук, доцент.

Проблемы реализации международных избирательных стандартов и применения зарубежных избирательных систем в современных российских условиях выглядят как актуальные и своевременные.

Вступление России на путь утверждения демократических институтов поставило задачу имплементации имеющегося опыта либерально-демократических стран в собственную практику. Важнейший период демократического транзита в России начинается с 1993 г. - с принятия Конституции РФ, нового этапа продвижения по пути электоральной демократии.

Немаловажную роль в этом процессе сыграло признание примата международного права. В абсолютном большинстве случаев международно-правовая норма обретает силу в сфере внутригосударственного регулирования посредством признания ее данным государством и трансформации в норму национального права. Принятие же тех или иных моделей в качестве образца правового регулирования, в том числе, считаем, и избирательного права, согласно С.С. Алексееву, во многом сопряжено "с задачами, которые ставятся перед людьми (государством, законодателями, гражданами) на данном участке жизни общества. Характером задачи, ее содержанием предопределяются и особенности правовых средств, при помощи которых она решается" <1>. Наиболее важным стало утверждение принципов и норм международного права, международных обязательств государства по проведению демократических выборов.

Можно согласиться с А.В. Иванченко о том, что чисто механическое сравнение российского законодательства и международных избирательных стандартов - дело бесперспективное <2>. Важно здесь различать универсальные международные (мировые) стандарты и региональные, которые включают в себя, скажем, для России европейские стандарты и стандарты СНГ. Следует не идти по пути механического анализа конкретных источников, а использовать анализ на предмет оценки соблюдения важнейших принципов избирательного права российским законодателем и правоприменителем.

Вместе с тем соответствие международным стандартам не является самоцелью. Речь идет о создании и функционировании признанных в демократическом мире институтов. Стоит помнить, скажем, высказывание Г. Киссинджера о том, что государства добиваются успеха исключительно благодаря силе и могуществу, а не потому, что поступают правильно <3>. Принципиальным остается понимание того, что демократический опыт следует рассматривать в комплексе с теми процессами, которые происходят как в отдельно взятой стране, так и в системе межгосударственных отношений. На этом фоне международные избирательные стандарты играют положительную роль, так как формируют общепризнанную систему оценок. Мировое сообщество выработало и придерживается ряда международно-правовых норм, в первую очередь в области прав человека. Признавая эти нормы, государства стремятся соотносить собственное избирательное законодательство с международными избирательными стандартами. При этом отклонение от международных стандартов права в соответствии со ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. расценивается как посягательство на международное право и его принципы <4>.

Представление о том, что выборы должны быть "свободными и справедливыми", легло в основу всеобщих принципов и критериев, среди которых выделяются: обеспечение прав на свободу мнений, свобода слова и информации, свобода собраний и ассоциаций, право на свободное голосование. Не менее важное требование связано с представлением о том, что всеобщие, равные, прямые, открытые и гласные, свободные и справедливые выборы согласно международным стандартам должны проводиться периодически. На это требование накладывается целая сеть мнений, связанных с необходимостью обеспечения независимости избирательной системы от органов исполнительной власти, политического нейтралитета государства. Сделать это крайне сложно, если учесть, что именно политическая власть предполагает получение и распределение государственных ресурсов. Здесь необходимо различать персональную власть, связанную с формальными правилами замещения позиций, и персональную власть, связанную с наличием юридических ее ограничений на политическом уровне. Но, перефразируя Н. Лумана, на практике мы видим, что слишком велики взаимозависимости и централизованные ответственности, чтобы власть начинала распределяться тематически <5>.

К конституционному определению демократии вполне приемлемо дополнение в виде представления о "процедурном типе демократии", который, согласно С. Хантингтону, определяется как политическая система какого-либо государства в XX в. и рассматривается как демократическая в той мере, в какой лица, наделенные высшей властью принимать коллективные решения, отбираются путем честных, беспристрастных, периодических выборов, в ходе которых кандидаты свободно соревнуются за голоса избирателей, а голосовать имеет право практически все взрослое население <6>.

Развитие идей раннего конституционализма Англии и США предопределило современные тенденции, направленные на поиск оптимальной модели демократического устройства. О духе этих идей писал в свое время еще Т. Джефферсон в "Декларации независимости" <7>. Здесь мы отмечаем очевидное влияние либеральных взглядов, значение которых актуально и в наши дни. Это касается ограничений действия легислатур и регламентации полномочий всех государственных органов, имеющих отношение к проведению выборов. Так, Ю.А. Замошкин подчеркивает глубокую веру американцев в возможности демократии, связанные с условиями контроля применительно к управленческим органам государства, среди которых считаются: свободные выборы главы исполнительной власти, ответственного за работу государственного аппарата; разделение властей (исполнительной, законодательной, судебной) и создание системы "сдержек и противовесов" в их взаимоотношениях; широкое использование политических свобод, обеспечивающих инструментальное влияние всех слоев общественности на институты власти; обеспечение прав меньшинства на формирование легальной оппозиции <8>.

Во всяком случае, пример с США имеет показательный характер, если мы обратимся к пониманию важности института выборов в этой стране, где получила распространение выборность не только политически значимых должностей, но и руководителей исполнительного аппарата, а также правоохранительных органов. Вместе с этим имеется еще один не менее важный аспект, связанный с ориентацией демократической системы на президентскую и парламентскую формы правления. В практически неизменном историческом виде президентская форма правления продолжает существовать только в США. Изначально "отцы-основатели" заложили механизм сдержек, возложив ряд важных функций на Конгресс, в том числе и объявление импичмента <9>. Как пишет Ю. Маккарти: "Эффективность президентской деятельности должна определяться существом связанных с нею обязанностей и полномочий, а не личностью человека, занимающего эту должность в данное время. Власть президента огромна, но она определенно ограничена Конституцией. Пределы власти должны быть установлены с максимально возможной четкостью, и их следует соблюдать на практике" <10>. Характерно, что и механизм избрания президента коллегией выборщиков явно несет на себе печать изначального отношения к данному институту. Роль президента в США, по мнению А. Шлезингера-младшего, возросла только в XX в. в условиях международных кризисов, обеспечив возможность воспользоваться "почти королевскими правами", и в этом скрываются "истоки имперского президентства" <11>. Примером формирования особого отношения к институту президентства служит Франция, где возникла смешанная система. Согласно Конституции 1958 г. президент объявлялся арбитром нормального функционирования государственных органов, а также преемственности государства: "Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и договоров" (ст. 5) <12>.

Опасность, связанная с персонализацией власти, законным образом заставляет внимательно относиться к институту президентства. Естественная логика обеспечения сильной и стабильной исполнительной власти имеет противоположный довод, связанный с историческим опытом узурпации власти или ее злоупотреблениями. Стремление новичков демократий копировать основные нормы и институты старых либеральных демократий отнюдь не гарантирует успеха. Дилеммой здесь оказывается возможность как анархии, так и перегрузки системы управления, ведущей в сферу авторитаризма. Тем не менее все демократии, как старые, так и новые, подвержены болезням злоупотребления властью и присвоения общественных благ для личных целей. Это то зло, которое и должно сдерживаться периодической возможностью, предоставляемой гражданам, отправиться на избирательные участки. Сама же форма правления имеет значение скорее в ее историческом контексте. Ценностью здесь становится потребность в легитимации власти. Последняя должна быть сопряжена с правом и идеей справедливости как высшей степенью совместимости различных интересов.