Мудрый Юрист

Гражданско-правовая ответственность бюджетных учреждений по своим обязательствам

Клещев С.Е., преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Пермского юридического института ФСИН России.

В статье рассматриваются проблемы официального судебного толкования норм гражданского и бюджетного российского права о гражданско-правовой ответственности бюджетных учреждений по своим обязательствам. Автор поднимает вопросы внутреннего коллизионного регулирования объекта имущественной ответственности бюджетного учреждения, особенностей привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и условий привлечения учреждения к ответственности.

Бюджетное учреждение как одна из наиболее используемых организационно-правовых форм юридического лица представляет собой некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)). Оно является разновидностью общей организационно-правовой формы учреждения, которая наряду с публично-правовыми образованиями может использоваться частными лицами, чьи учреждения именуются частными. Законодатель отказался от использования термина "публичный", поскольку наряду с бюджетными государство, государственные и муниципальные образования могут создавать автономные учреждения. Имея различную правосубъектность и правовой режим имущества, бюджетное, автономное и частное учреждение образуют одну организационно-правовую форму юридического лица - учреждение, поскольку получают имущество на праве оперативного управления. Правда, условно бюджетные и автономные могут быть названы публичными учреждениями, поскольку создаются исключительно публично-правовыми образованиями и преследуют цели, решая задачи, обусловленные публичными (государственными и муниципальными) интересами.

Несмотря на то что за автономными учреждениями государство и иные публично-правовые образования видят будущее в сфере выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, бюджетные учреждения пока остаются наиболее используемой разновидностью публичных учреждений в этой сфере. Как следствие, именно с ними в посткризисное время (после августа 1998 г.) в судебной практике возникало немало проблем в вопросах определения объема и порядка ответственности по своим обязательствам. Экономически благоприятное предшествующее пятилетие отчасти снизило напряженность в этой сфере в силу известной стабильности российских бюджетов, однако нынешний кризис, надо полагать, актуализирует данные проблемы вновь.

Одними из центральных проблем, которые возникают как при определении гражданской правосубъектности бюджетных учреждений, так и при решении частных проблем их участия в гражданском обороте, выступают коллизии между гражданским и бюджетным законодательством. Казалось бы, у каждой отрасли права и законодательства есть собственный предмет ведения, и если иные правовые акты и даже нередко федеральные законы носят полиотраслевой характер, то уж кодексы как акты высшей степени унификации должны быть моноотраслевыми. Однако в законодательной практике все складывается иначе, и отраслевое законодательство, используя термины, институты и образования иных отраслей, размывает их оригинальное содержание, наполняя собственным смыслом, искажая первоначальное правовое регулирование (режим).

Казалось бы, определение бюджетного учреждения в ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) мало отличается от закрепленного в ГК, поскольку им также признается организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Однако это лишь маска учреждения в БК РФ, правовой же режим его имущества и содержание правосубъектности (которые, бесспорно, связаны и взаимообусловлены) имеет иное олицетворение, подтверждением чему служит многочисленная судебная практика и меняющееся официальное толкование высшими судами.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности к субсидиарной ответственности по обязательствам такого учреждения привлекается собственник имущества учреждения, т.е. учредитель. Казалось бы, такая однозначная формулировка не должна была бы вызывать каких-либо споров в судебной практике, но на самом деле острыми становятся вопросы, во-первых, каким имуществом отвечает учреждение, во-вторых, по каким долгам и, в-третьих, каковы условиях привлечения учреждения к ответственности.

Бюджетными учреждения называются, поскольку финансируются из бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетные средства предназначены для реализации установленных собственником (учредителем) целей, в силу чего имеют строгий целевой режим расходования. Однако с разрешения учредителя учреждению может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы, и расходовать их для осуществления возложенных на него задач. В последнем случае учреждению предоставлено право самостоятельного распоряжения доходами, а также приобретенным за счет этих доходов имуществом. Таким образом, правовой режим денежные средства, равно как имущество, предоставленное учредителем, и средства, полученные от приносящей доход деятельности, а также приобретенное за счет их имущество имеют различный характер. Подобное различие и предоставление права самостоятельного распоряжения, а также первоначальная редакция некоторых нормативных правовых актов в этой области влекли признание в периодической печати этого права как права собственности. В настоящее время инсинуации на этот счет уже бессмысленны - в обоих случаях учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления, а собственником имущества, в том числе приобретенного учреждением за счет средств, полученных от самостоятельной приносящей доход деятельности, является учредитель. Однако доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Несколько иную трактовку этого дает БК РФ, поскольку путем систематического толкования ст. 42 можно сделать вывод, что к доходам бюджетов относятся: доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование имущества бюджетных учреждений; средства, получаемые от передачи имущества бюджетных учреждений в залог и в доверительное управление; другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества бюджетных учреждений. Установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет их имущества. Пленум ВАС РФ в пункте 3 Постановления от 22 июня 2006 г. N 21 разъяснил, что по долгам государственного или муниципального учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Открытым же остается вопрос, можно ли по бюджетным обязательствам (финансируемым по смете) обращать взыскание на денежные средства, полученные от приносящей доход деятельности.

В самом БК РФ указано, что заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств (ч. 2 ст. 161). В Постановлении ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 указано, что, "разрешая вопрос о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, судам необходимо иметь в виду следующее. Исходя из п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требования к субсидиарному должнику кредитор должен предъявить требование к основному должнику. При этом кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование". И самое главное, "в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств". В ч. 3 ст. 242.3 БК РФ сказано, что при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником в определенные настоящим пунктом сроки за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Для исполнения же исполнительного документа по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должник в определенные настоящим пунктом сроки представляет в орган Федерального казначейства платежное поручение на перечисление средств в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. То есть о возможности привлечения бюджетных средств для исполнения обязательств из предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не может быть и речи! Справедливо ли это?

В качестве "компенсации" Постановление от 22 июня 2006 г. N 21 обязывает суды учитывать, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам.

При определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, судам следует исходить из того, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ такую ответственность несет собственник имущества учреждения, т.е. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно. На основании п. 10 ст. 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета, который определяется по правилам п. 1 указанной статьи БК РФ. При этом, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований.

Последнее, что вызывает недоумение, - это определение виновности учреждения по бюджетным обязательствам. В случае предъявления кредитором требования о применении к учреждению мер ответственности за нарушение денежного обязательства ВАС РФ считает, что при применении ст. 401 ГК РФ необходимо иметь в виду, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота. Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ.