Сколько кодексов нужно России?

Щелокаева Татьяна Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Института (филиала) Московской государственной юридической академии в г. Кирове, судья Арбитражного суда Кировской области.

Кодекс как форма (источник) права. Попытки отыскать место кодекса в системе источников права тщетны, поскольку данный термин относится к заголовку нормативного правового акта, в то время как система источников права в целом и система нормативных правовых актов в частности строятся по наименованию правового акта. Например, в системе российского законодательства есть нормативный правовой акт с наименованием "Федеральный закон", датой "от 30 декабря 2001 г.", номером "N 195-ФЗ" и заголовком "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

Наименование правового акта (федеральный закон, постановление Правительства РФ) является родовым признаком нормативного документа и определяет его место в системе законодательства, построенной по иерархическому принципу.

При этом установление как наименования нормативного документа, так и его положения в иерархии нормативных правовых актов находится в исключительной компетенции законодателя. Так, в ст. 90 Конституции РФ сформулирована коллизионная норма, согласно которой указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следовательно, в силу конституционной нормы федеральные законы в иерархии нормативных актов выше указов Президента РФ.

Между тем установление правил (процедуры) подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативных актов определенного вида - это сфера регулирования того правотворческого субъекта, в компетенцию которого входит принятие данного вида нормативных актов. Действует принцип субординации: каждый правотворческий субъект самостоятельно определяет процедуру принятия своих актов. Представляется, что принятие проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" <1>, в котором прописаны общие правила правотворческой процедуры, а также технико-юридические приемы, не соответствует вышеназванному принципу. Может быть, более верным будет подход, согласно которому следует принять федеральный закон "О федеральных законах в Российской Федерации", а также указ Президента РФ "О нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти".

Понятия "кодекс" и "кодифицированный акт" не идентичны, поскольку первое относится к заголовку нормативного правового акта, а второе характеризует нормативный правовой акт в системе отрасли законодательства. Кодифицированность - это качественная характеристика нормативных актов и, соответственно, основание их классификации.

Традиционно в отечественной литературе под кодификацией понимается вид правотворческой систематизаторской деятельности, а также ее результат (совокупность кодифицированных актов), т.е., с одной стороны, кодификация является видом (формой) работы по систематизации нормативных правовых актов, а с другой - видом правотворчества.

В целом деятельность по систематизации законодательства по технико-юридическим приемам и социально-правовому результату осуществляется в форме инкорпорации и кодификации.

В основе обособления кодификационной деятельности от иных видов юридической деятельности лежит такой технико-юридический критерий, как объем регулирования (все или не все однородные общественные отношения включены в сферу правового регулирования данного нормативного акта). При этом кодифицированным будет только тот нормативный акт, который регулирует все общественные отношения в объеме либо отрасли права, либо подотрасли права, либо института права.

Например, Правила дорожного движения, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 <2>, являются кодифицированным актом, объединяющим нормы правового института.

Кроме того, с технико-юридической стороны кодифицированный акт содержит общие и специальные правовые конструкции. Именно общие правовые конструкции выражают отраслевую (институциональную) полноту правового регулирования. Специальные конструкции отражают дифференциацию правового регулирования и, соответственно, являются элементами системы отрасли права (института права).

Например, ГК РФ содержит такие общие конструкции, как сделка, право собственности. В данный нормативный акт также включены специальные конструкции: обязательства купли-продажи, обязательства возмездного оказания услуг и т.д. Пределы правового регулирования общих конструкций и границы правового регулирования суммы специальных конструкций совпадают.

Кодификация отличается от инкорпорации и по социально-правовым задачам, поскольку связана с изменением не столько формы, сколько содержания правового регулирования. При этом изменение содержания правового регулирования связано не только с установлением новых регулятивных норм, но и с закреплением оперативных норм, определяющих место данного кодифицированного акта в системе действующего законодательства.

Таким образом, правовая доктрина различает понятия "кодифицированный акт" и "кодекс". Кодифицированный нормативный акт отличается от иных нормативных актов техникой создания, что отражается в его содержании и в конечном счете определяет его место в системе отрасли законодательства. Кодифицированные акты, исходя из правила полноты правового регулирования, целесообразно создавать на уровне отраслей, подотраслей и институтов права <3>.

Кодекс - это нормативный акт, названный так правотворческим субъектом. Очевидно, что такой заголовок может иметь только кодифицированный акт. Но при этом не каждый кодифицированный акт следует называть кодексом.

Кодекс как вид кодифицированных нормативных актов не является особой (специфической) формой права. По форме права кодифицированные акты являются либо нормативными правовыми актами, либо нормативными правовыми договорами. В национальных (внутригосударственных) правовых системах кодифицируются нормативные правовые акты.

Юридическая сила кодифицированного акта определяется не техникой его создания (кодификацией), а его наименованием, отражающим порядок его принятия и, соответственно, его место в иерархической системе законодательства. Например, юридическая сила ГК РФ определяется не его кодификационными качествами, а его наименованием, его титулом федерального закона.

Построенная государством по иерархическому принципу (по вертикали) система законодательства, а также система отрасли законодательства не содержит таких элементов, как кодифицированный нормативный акт и кодекс. Данная система моделируется законодателем в зависимости от статуса правотворческого субъекта (Государственная Дума РФ), процедуры принятия (простая или сложная) и наименования нормативного акта (постановление или федеральный закон).

Между тем система законодательства также формируется по отраслевому (институциональному) критерию, а именно по сфере правового регулирования - система законодательства по горизонтали. В случае совпадения полностью или в части сфер правового регулирования между равными по юридической силе нормативными актами может возникнуть конкуренция.

Если кодификация осуществлена в соответствии с требованиями юридической техники, то кодифицированный акт является актом общего действия, а конкурирующий с ним нормативный правовой акт - актом специального действия. В соответствии с коллизионной нормой (правовым обычаем) приоритет имеет специальная норма.

Но законодатель в отдельных случаях <4> непосредственно в кодифицированном акте устанавливает коллизионные нормы, посредством которых преодолевается указанная конкуренция вопреки названному правовому обычаю. Например, в п. 2 ст. 3 ГК РФ установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать указанному Кодексу.

При этом нельзя утверждать о безусловном приоритете ГК РФ над другими федеральными законами, поскольку значительная часть специальных норм данного кодифицированного акта устанавливает преимущество иных федеральных законов. Так, согласно п. 1 ст. 544 ГК РФ оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон. С учетом положения п. 2 ст. 3 ГК РФ под законом, устанавливающим иные правила, понимается федеральный закон, входящий в систему гражданского законодательства.

Таким образом, утверждение о существовании такой формы права, как кодекс, является ложным, и вызывает большие сомнения тезис о приоритете кодифицированного федерального закона над некодифицированными федеральными законами.

Кодекс как заголовок нормативного документа. Поскольку одним из признаков кодифицированного акта является полнота правового регулирования в пределах отрасли права (института права), то кодификации подлежат нормативные акты соответствующих отраслей законодательства. Полагаем, единственным исключением из данного правила являются межотраслевые институты. Представляется невозможной кодификация законодательства о юридической ответственности, поскольку сформулировать общие конструкции (например, по субъекту или по основаниям) для уголовной и материальной ответственности весьма трудно с точки зрения техники кодификации и опасно с точки зрения задач и смысла правового регулирования.

Также необоснованно предложение о кодификации института частной собственности, поскольку он имеет "прописку" не только в гражданском праве и законодательстве, но и в уголовном праве.

Прогресс права, безусловно, связан с кодификацией законодательства и созданием кодифицированных актов, но осуществлять данную деятельность следует только по отраслевому принципу.

Более того, объектом кодификации как специфической техники обобщения и дифференциации социального регулирования может быть любой нормативный материал, даже не имеющий правового характера. Поэтому вполне закономерно и оправданно появление таких документов, как Кодекс чести таможенника РФ (введен в действие Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 3 сентября 1997 г. N 530) <5>, Международный кодекс медицинской этики (принят Генеральной Ассамблеей Всемирной медицинской ассоциации в 1949 г.), Кодекс профессиональной этики психиатра <6>.

В деле кодификации остается актуальным вопрос о том, какой кодифицированный акт надлежит называть кодексом, а именно включать или нет соответствующий юридический термин в заголовок нормативного правового акта. Понятно, что правотворческий субъект самостоятелен в формулировке заголовка. Между тем правовая наука и практика выработали правило, согласно которому заголовок должен максимально точно отражать сферу правового регулирования нормативного акта. Также следует попытаться сформулировать технико-юридические правила обозначения озаглавливаемого акта термином "кодекс".

Исходя из того что кодификация нормативных актов должна осуществляться по сферам правового регулирования, объектом кодификации становится отрасль законодательства. В рамках одной отрасли законодательства не может быть более одного кодифицированного акта.

При реализации данного правила возникает вопрос о том, что следует понимать под отраслью законодательства.

Полагаем, что отрасль законодательства - это совокупность нормативных правовых актов, изданных для регулирования группы общественных отношений, являющихся предметом обособленного правового образования (отрасли права, подотрасли права, института права). Соответственно подлежат кодификации уголовное законодательство, бюджетное законодательство, законодательство о пожарной безопасности.

При этом не все создаваемые кодифицированные акты следует называть кодексами. У кодекса помимо признаков, присущих любому кодифицированному акту, есть еще два отличительных признака.

Первый признак состоит в том, что общие конструкции такого кодифицированного акта должны устанавливать не только предмет, но и специфический метод правового регулирования. Поскольку метод правового регулирования как совокупность особым образом скомбинированных средств и приемов формализуется в нормах-принципах, в нормативных блоках о правовых и фактических основаниях возникновения охраняемых отношений, конструкциях способов защиты, то кодексом следует называть наиболее значимый по юридической силе и значительный по объему нормативный правовой акт. Данный акт должен главенствовать в системе источников соответствующей отрасли законодательства. Следовательно, такой нормативный документ должен быть федеральным законом.

Полагаем, что именно указанное свойство кодекса как вида кодифицированных актов объясняет сложившуюся практику кодификации российского законодательства.

Согласно теории отраслевой структуры права <7> есть основные отрасли права, имеющие свой метод и механизм регулирования (правовой режим): конституционное, гражданское, уголовное, административное, соответствующие им процессуальные отрасли права, а также трудовое, семейное, земельное, финансовое право. Но не все основные отрасли права имеют в системе соответствующей отрасли законодательства общеотраслевой кодифицированный акт с заголовком "кодекс".

В конституционном законодательстве есть кодифицированные акты, но кодексами назвать их нельзя, поскольку главенствует (и по объему, и по силе) Конституция РФ.

В российской правовой системе есть Гражданский и Уголовный кодексы. Под соответствующим заголовком кодифицировано гражданское процессуальное законодательство и уголовное процессуальное законодательство.

Дискуссионным остается вопрос о кодификации административного и административного процессуального законодательства.

Отсутствие Административного кодекса как общеотраслевого кодифицированного акта в литературе комментируется по-разному. Большинство авторов объясняют сложившуюся ситуацию причинами объективного характера, а именно наличием значительного числа административно-правовых норм <8>. Другие полагают, что некодифицированность материального административного законодательства есть следствие не столько технических сложностей, сколько нежелания аппарата государственной бюрократии устанавливать законодательные ограничения в сфере "собственной жизнедеятельности" <9>.

Между тем кодификация норм административного законодательства осуществляется, но не на общеотраслевом, а на подотраслевом и институциональном уровнях. Кодифицированными являются такие акты, как Консульский устав СССР <10>, СанПиН 2.4.5.2409-08 "Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования", утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2008 г. N 45 <11>, и т.д.

Общеотраслевая кодификация административного законодательства, соответственно разработка и принятие административного кодекса не могут быть осуществлены, поскольку полнота правового регулирования в административном праве достигается на уровне правительственного либо ведомственного регулирования. Обозначение же подзаконного кодифицированного акта как кодекса нарушает правила техники кодификации, так как метод правового регулирования управленческих отношений фиксируется в федеральных законах.

Объединение норм административного права в один нормативный акт в форме федерального закона нарушает принцип разграничения государственной власти между законодательной и исполнительной ветвью. Исходя из смысла системы сдержек и противовесов, административные органы самостоятельны в дифференциации правового регулирования управленческих отношений. Между тем общие административно-правовые конструкции закреплены в федеральных законах. Поскольку правовое регулирование осуществляется на разных по юридической силе уровнях, объединение их на одном уровне в принципе невозможно.

Также представляется целесообразным принятие не закона об административных процедурах, а именно Административно-процессуального кодекса, регулирующего только охранительное правоприменение административных органов (порядок принятия решения по делу об административном правонарушении).

Нормы специальных отраслей права формализованы в Трудовом кодексе РФ, Семейном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ. Между тем нет Финансового кодекса. Поскольку "отдельные налогово-правовые, бюджетно-правовые, банковские нормы и конструкции сохраняют юридическое своеобразие... их общность проявляется в единстве целей финансовой политики" <12>, кодификация финансового законодательства осуществляется на уровне подотраслей, в которых детализируется специфика финансово-правового метода регулирования.

Таким образом, закрепление в кодексе метода правового регулирования, который обособляется только на уровне отраслевой структуры права, определяет второй отличительный признак кодекса: титул кодекса должен получать только такой кодифицированный акт, который создан в результате обобщения и дифференциации отраслевого законодательства, совпадающего в целом или в подавляющей части с отраслью права.

Итак, с учетом вышеизложенного полагаем, что кодифицированность - это содержательная характеристика нормативного документа, а кодекс - его заголовок, внешний формально-закрепленный реквизит. Однако в данном случае содержание определяет заголовок не безусловно.

Кодексом может быть назван только закон, поскольку вследствие утверждения демократических начал правового регулирования только законодательный орган наделен полномочиями на создание общеправовых конструкций.

Соответственно, кодекс - это федеральный закон или закон субъекта РФ, формализующий общеправовые (в том числе метод правового регулирования) и частноправовые конструкции в пределах основной отрасли права.

Федеральный закон или закон субъекта РФ, устанавливающий общеправовые конструкции, но не содержащий специально правовых нормативных комплексов, должен называться "основами", "общими принципами", но не кодексом, поскольку в нем отсутствует полнота правового регулирования.

Подзаконные кодифицированные (с технико-юридической стороны) акты не должны называться кодексами: несмотря на то что они содержат общеправовые и специальные нормативные блоки, в них отсутствует общеотраслевой метод регулирования. Последний закрепляется в законе как нормативном акте большей юридической силы.