Мудрый Юрист

Административное приостановление деятельности - административное наказание?

Резникова Анна Александровна, помощник Мытищинского городского прокурора, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского госуд. ун-та.

Федеральным законом от 9 мая 2005 г. <1> существовавшая ранее система административных наказаний была дополнена новым видом наказания - административным приостановлением деятельности и новой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временным запретом деятельности. По содержанию правоограничения административное приостановление деятельности, как и временный запрет деятельности, - это прекращение деятельности (различия только в продолжительности срока применения этого правоограничения). Мера, отнесенная к наказаниям, применяется на срок до 90 суток, отнесенная к процессуальному обеспечению, - на срок до 5 дней. Названный законодательный акт не только определяет административное приостановление деятельности как вид административного наказания, но и впервые регламентирует правовой механизм его практического применения в новом качестве.

<1> Федеральный закон от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752.

Хотя к настоящему времени завершено и уже защищено два диссертационных исследования, посвященных изучению данной меры административного наказания <2>, вопрос о правовой природе данной меры принуждения, как представляется, остается дискуссионным.

<2> Брунер Р.А. Административное приостановление деятельности: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009; Горобцова С.Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания: Автореф. дис. ... к.ю.н. Воронеж, 2008.

Прежде всего обратим внимание на ряд особенностей, которые выделяют административное приостановление деятельности из числа остальных административных наказаний.

  1. Целевое назначение. Целью административного наказания, согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное же приостановление деятельности может применяться, во-первых, в случае "угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды" (ч. 1 ст. 3.12 КоАП) для предупреждения вреда, который может наступить от выявленного административного правонарушения, т.е. в качестве меры административного предупреждения.

В этих случаях основными являются не цели частной и общей превенции, а "обеспечение санитарно-эпидемиологической, техногенной, экологической, пожарной и иных видов общественной безопасности" <3>.

<3> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. А.П. Гуляева, Л.Л. Попова. 2-е изд. М., 2006. С. 50.

Во-вторых, административным приостановлением деятельности "в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма..." (ч. 1 ст. 3.12 КоАП) достигается цель прекращения выявленного административного правонарушения. В этих случаях временный запрет деятельности и административное приостановление деятельности применяются в качестве меры административного пресечения <4>.

<4> К таким случаям вполне применимо мнение, что административное приостановление деятельности является "мерой административного пресечения, по истечении пяти суток санкционируемой в судебном порядке" (Косицин И.А. Административное приостановление деятельности в системе мер административного принуждения // Омский научный вестник. 2004. N 5. С. 48).

Даже краткий анализ позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что указанные меры административного принуждения с учетом их непосредственного целевого назначения следует отнести в одних случаях к предупреждению, в других - к пресечению как правовой форме государственного принуждения, а не к наказанию или процессуальному обеспечению.

То, что целевое назначение административного приостановления деятельности выходит за рамки целей административного наказания, подтверждается результатами исследования С.Е. Горобцовой. По ее мнению, "административное приостановление деятельности применяется с целью устранения нарушений законодательства путем пресечения противоправного поведения на определенный срок для предотвращения возникновения особо тяжких последствий совершенных правонарушений" <5>.

<5> Горобцова С.Е. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания. С. 8.
  1. Основания применения. Закрепляя рассматриваемую принудительную меру в качестве административного наказания, законодатель предопределяет, что основанием для назначения административного приостановления деятельности, равно как и любого другого наказания, должно являться наличие в действиях лица состава правонарушения.

Однако для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности наличия только признаков административного правонарушения, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, в ряде случаев недостаточно. Законодатель связывает его применение с наличием следующих дополнительных условий:

Кроме того, для применения данной меры административного принуждения необходимым условием является установление вины юридического лица. Но что должно быть определяющим при вынесении судьей постановления о назначении административного приостановления деятельности: виновность совершаемого деяния или все же возникшая в процессе совершения правонарушения угроза тому или иному виду общественной безопасности, предусмотренная ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ? Какое решение в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, за которое может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, должен принять судья в случае, если лицо будет признано невиновным в совершении правонарушения, но имеется угроза наступления опасных последствий (предусмотренных ст. 3.12 КоАП РФ) в ходе осуществления лицом определенного вида деятельности?

Как показывает практика, такие ситуации не являются редкими, в частности, в случае установления наличия угроз в деятельности муниципальных или государственных учреждений должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, передает материалы дела судье. В судебном заседании законные представители отрицают наличие вины вышеуказанных юридических лиц ввиду отсутствия соответствующего бюджетного финансирования для приобретения и установки необходимого оборудования. Если данное заявление не опровергается в ходе судебного заседания, ответственность юридического лица исключается и, следовательно, наказание в виде административного приостановления деятельности не может быть применено. Законом не предусмотрено, каким образом в таких случаях следует предотвращать угрозу наступления неблагоприятных последствий.

По нашему мнению, при решении вопроса о применении административного приостановления деятельности главным является не определение виновности данного предприятия, а именно - в случае "угрозы..." - выяснение вероятности наступления неблагоприятных последствий при дальнейшем осуществлении предприятием своей деятельности, что еще раз свидетельствует о функциональной направленности данной меры и характеризует административное приостановление деятельности не как карательную меру, а как меру предупреждения.

Противоречивый, на наш взгляд, механизм определения вины юридического лица предложил Р.А. Брунер. По его мнению, при характеристике вины юридического лица вначале необходимо выяснить, имелись ли у него возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых назначается административное наказание, подразделив данные возможности на финансовую, кадровую, техническую и юридическую. Правда, в автореферате автор не уточняет, необходимо ли для признания вины установить наличие только одного вида возможности или всех видов в совокупности. Далее Р.А. Брунер предлагает руководствоваться принципом "субъективного вменения", согласно которому "вина юридического лица в совершении административного правонарушения определяется в зависимости от вины его должностных лиц" <6>.

<6> Брунер Р.А. Административное приостановление деятельности. С. 9 - 10.
  1. Характер карательного воздействия. Административное приостановление деятельности, в отличие от других административных наказаний, не может быть признано карательной санкцией. Кара - неотъемлемое свойство наказаний, связанное с применением к правонарушителю определенных ограничений и лишений, соизмеримых с вредом, нанесенным правонарушением. Однако при совершении административного правонарушения, за которое может быть назначено административное приостановление деятельности, зачастую может иметь место не реально нанесенный, а потенциальный вред. Соответственно, возникает вопрос, каким образом административное приостановление деятельности в форме временного прекращения эксплуатации подвального помещения здания может являться возмездием за "угрозу жизни человека", которая создается в процессе эксплуатации данного помещения с нарушением требований пожарной безопасности. Очевидно, что в данном случае основной задачей правоприменителя будет не покарать лицо, виновное в создании угрозы, а предотвратить данную угрозу.

Административное приостановление деятельности назначается на срок до 90 суток с момента фактического прекращения деятельности организации <7>. Кроме административного приостановления деятельности, согласно действующему КоАП РФ, сроками обладают такие административные наказания, как лишение специального права, административный арест и дисквалификация. Однако административное приостановление деятельности - единственное административное наказание, которое может быть прекращено судьей досрочно по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, которые послужили основанием для назначения данного наказания, устранены.

<7> Изначально данная мера являлась бессрочной и применялась до полного устранения нарушений норм и правил. Это, несомненно, более соответствовало природе данной меры, повышало эффективность ее применения, так как побуждало администрацию предприятия принимать действенные меры для устранения нарушений, в то время как в соответствии с действующим законодательством предприятие-правонарушитель вправе возобновить деятельность после истечения срока административного приостановления деятельности даже в случае, если причина прекращения деятельности не устранена.

До внесения изменения в КоАП РФ Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ в отечественном административном законодательстве не было нормы, которая бы предусматривала возможность прекращения исполнения административного наказания, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания. КоАП РСФСР содержал норму (ст. 297), согласно которой срок лишения специального права мог быть сокращен в случае добросовестного отношения к труду и примерного поведения лица, подвергнутого данному виду административного взыскания, при этом обязательным являлось истечение не менее половины назначенного срока и ходатайство трудового коллектива или общественной организации. Следовательно, в данном случае возможность сокращения срока наказания связывалась с исправлением правонарушителя, в то время как сокращение срока административного приостановления деятельности связывается с прекращением правонарушения - устранением обстоятельств, послуживших основанием для назначения наказания. Однако предназначением наказания является не прекращение противоправного поведения, а возмездие за него; следовательно, наличие возможности досрочного прекращения административного приостановления деятельности в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием для его назначения, еще раз доказывает не столько карательный, сколько предупредительный и пресекательный характер воздействия данной меры на субъекта правонарушения.

Данная особенность принудительного воздействия сближает эту меру принуждения с такими мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении в области дорожного движения, как задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13 КоАП РФ), которые применяются соответственно до устранения причины задержания или причины запрещения эксплуатации.

  1. Наличие специальной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временного запрета деятельности. Данная мера может применяться только в случае, если за правонарушение может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности.

В соответствии с законом, административное приостановление деятельности "применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии..." (ст. 3.12 КоАП РФ), в то время как временный запрет деятельности "может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей... и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно" (ст. 27.16 КоАП РФ). Обе принудительные меры применяются при наличии угрозы возникновения определенных неблагоприятных обстоятельств, при этом исключительность временного запрета деятельности характеризуется наличием непосредственной угрозы.

В Толковом словаре русского языка Д.Н. Ушакова слово "непосредственный" определяется как "следующий за кем-нибудь, чем-нибудь без промежуточного участия кого-нибудь, чего-нибудь, без посредствующих звеньев" <8>. Таким образом, закон устанавливает более жесткие требования к применению временного запрета деятельности <9>.

<8> Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1935 - 1940.
<9> Практика рассмотрения судьями Москвы дел об административных правонарушениях, по которым предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности, показывает, что временный запрет деятельности применяется крайне редко.

С учетом целевого назначения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, временный запрет деятельности применяется для пресечения административного правонарушения. Ведь очевидно, что при обнаружении угрозы наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы принять меры по их предотвращению следует немедленно, именно в этом состоит смысл временного прекращения деятельности, в том числе в форме административного приостановления деятельности. Поэтому интересы обеспечения безопасности требуют, на наш взгляд, чтобы акценты по жесткости оснований применения временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности были расставлены прямо противоположным образом.

Указанные особенности административного приостановления деятельности позволяют сделать вывод о том, что в институт административной ответственности посредством двух идентичных по характеру воздействия мер принуждения, а именно меры административного наказания в виде административного приостановления деятельности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временного запрета деятельности, по сути, "вмонтирована" в одних случаях мера административного предупреждения, в других - мера административного пресечения.

При этом временный запрет деятельности применяется должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, а административное приостановление деятельности - судьями.

Еще до принятия Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ Высший Арбитражный Суд РФ обращал внимание на два немаловажных обстоятельства, в соответствии с которыми административное приостановление деятельности не должно быть причислено к назначаемым судом административным наказаниям. Во-первых, отнесение применения административного приостановления деятельности к компетенции суда противоречит сущности данной меры, а также "не согласуется ни с концепцией административной реформы, ни с разделением функций органов исполнительной власти, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314, и не будет способствовать укреплению их ответственности" <10>. Во-вторых, включение административного приостановления деятельности в число административных наказаний не согласуется с целями данной меры пресекать "совершение правонарушений, подвергающих опасности жизнь и здоровье людей" <11>.

<10> Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля 2004 г. N С8-4/уз-944 (официально не опубликовано; доступно в СПС "КонсультантПлюс").
<11> Там же.

Подобного рода законодательные решения, на наш взгляд, противоречат сложившимся в административном праве представлениям о видах административного принуждения и используемых в рамках каждого вида мерах воздействия и свидетельствуют о дальнейшей мутации института административной ответственности. Суть мутации состоит в том, что административная ответственность превращается в универсальный правовой инструмент для решения различных правоохранительных задач за счет включения в число административных наказаний мер воздействия, не являющихся по своей природе мерами ответственности.

Тот факт, что польза от подобных законодательных нововведений является весьма сомнительной, подтверждается также значительным усложнением применения указанных мер принуждения на практике.

Административное приостановление деятельности, традиционно считавшееся мерой пресечения и закрепившееся в сознании правоприменителя в данном качестве, продолжает восприниматься как средство прекращения деятельности для пресечения совершающегося административного правонарушения, а не наказание.

Таким образом, многократно усложненный порядок прекращения деятельности зачастую толкает правоприменителя к назначению более привычного административного наказания - административного штрафа, что бесспорно является полезным для пополнения государственного бюджета, но не влечет достижения основной цели административного приостановления деятельности - устранения угрозы жизни и здоровью людей, а также предупреждения неблагоприятных последствий, предусмотренных ст. 3.12 КоАП РФ.