Актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела
Сидоров Е.И., к.ю.н., доцент кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии.
В настоящее время таможенные органы России, как и многие другие федеральные органы исполнительной власти, являются субъектами административной юрисдикции, т.е. органами, уполномоченными определять противоправность деяния, квалифицировать признаки правонарушения и применять к нарушителю административные санкции, а также рассматривать споры, возникающие между государственными органами, физическими, юридическими лицами.
Производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела является одним из основных видов юрисдикционных производств, входящих в компетенцию таможенных органов. Так, в соответствии со ст. 408 Таможенного кодекса РФ таможенные органы для выполнения возложенных на них функций обладают правомочиями осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и привлекать лиц к ответственности за совершение административных правонарушений в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях <1>. Данные функции также закреплены в ст. 5.3.16 Положения о Федеральной таможенной службе, в которой отмечено, что ФТС России осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством России об административных правонарушениях <2>.
<1> Таможенный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 28.05.2003 N 61-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066 (с последующими изменениями и дополнениями).<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 N 459 "О Федеральной таможенной службе" // Российская газета. 2006. 2 августа.
В настоящее время в соответствии с действующим законодательством порядок производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела регулируется нормами, которые содержатся в КоАП РФ и которые устанавливают общие условия производства, порядок применения мер обеспечения; круг лиц, участвующих в производстве по делу и в его рассмотрении; их права и обязанности; доказательства; порядок производства процессуальных действий; порядок исполнения наказаний <3>. Однако, учитывая специфику производства дел по административным правонарушениям в области таможенного дела, отдельные вопросы производства регулируются статьями Таможенного кодекса РФ, к ним относятся: ст. ст. 154 "Выпуск товаров в случае возбуждения дела об административном правонарушении", 376 "Таможенная ревизия", 392 "Использование результатов таможенного контроля при производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрении гражданских и уголовных дел" и др. В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ ФТС России издан Приказ от 15 марта 2005 г. N 198 "О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание" <4>. Должностные лица таможенных органов, Перечень которых приведен в приложении к Приказу, при выполнении возложенных на них функций согласно требованиям данного Приказа уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:
<3> КоАП РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1 (с посл. изм. и доп.).<4> Приказ Федеральной таможенной службы от 15.03.2005 N 198 "О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание" (с изм. и доп.) // Российская газета. 2005. 8 апреля.
- ст. 6.15, ч. 1 ст. 7.12, ст. 14.10, ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. ст. 15.8, 15.9, 15.25, 16.1 - 16.23, ч. 1 ст. 19.4; ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7, 19.26, ч. 2 ст. 20.23 КоАП РФ;
- ст. ст. 17.7, 17.9 и ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, должностным лицам таможенных органов РФ, осуществляющим производство по делам об административных правонарушениях.
Осуществлять административное задержание при выявлении нарушений таможенных правил в порядке, установленном законодательством РФ, должностным лицам таможенных органов РФ, указанным в п. 1 настоящего Приказа. Согласно приложению к Приказу в данный Перечень входят следующие должностные лица таможенных органов РФ:
- должностные лица центрального аппарата ФТС России:
- начальник управления, отдела, их заместители;
- старший уполномоченный по особо важным делам;
- уполномоченный по особо важным делам;
- старший уполномоченный;
- уполномоченный;
- должностные лица региональных таможенных управлений:
- начальник управления, службы, отдела, специального отряда быстрого реагирования и их заместители;
- начальник отделения, старший оперуполномоченный по особо важным делам, старший уполномоченный по особо важным делам, главный инспектор, главный государственный таможенный инспектор;
- оперуполномоченный по особо важным делам, уполномоченный по особо важным делам, ведущий инспектор;
- старший оперуполномоченный, старший уполномоченный, старший инспектор, старший государственный таможенный инспектор;
- оперуполномоченный, уполномоченный, инспектор, государственный таможенный инспектор;
- должностные лица таможен, таможенных постов:
- начальник таможни, таможенного поста, отдела, специального отряда быстрого реагирования и их заместители;
- начальник отделения, старший уполномоченный по особо важным делам, старший уполномоченный по особо важным делам, главный инспектор, главный государственный таможенный инспектор;
- оперуполномоченный по особо важным делам, уполномоченный по особо важным делам, ведущий инспектор;
- старший оперуполномоченный, старший уполномоченный, старший инспектор, старший государственный таможенный инспектор;
- оперуполномоченный, уполномоченный, инспектор, государственный таможенный инспектор;
- командир большого таможенного судна, командир среднего таможенного судна, командир малого таможенного судна и их помощники.
В соответствии с требованиями настоящего Приказа и исходя из положений ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дознаватели и сотрудники таможенных органов, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях, вести производство и применять меры обеспечения производства по данным делам, что является новеллой этого Приказа.
По наиболее актуальным и сложным вопросам производства по административным правонарушениям в области таможенного дела ФТС России издает методические рекомендации.
Глава 16 "Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)" КоАП РФ, которая входит в административную юрисдикцию таможенных органов, содержит 23 статьи и 47 составов административных правонарушений в области таможенного дела. Из них 10 статей, объединяющих 16 составов, предусматривают назначение административного наказания в соответствии со ст. 3.7 "Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения" КоАП РФ. В соответствии со ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 16.1, ст. ст. 16.2 - 16.23 КоАП РФ.
В целом состояние административного законодательства позволяет должностным лицам таможенных органов в настоящее время эффективно осуществлять производство по административным правонарушениям в области таможенного дела.
Наряду с этим необходимо отметить: несмотря на проводимую либерализацию таможенного и административного законодательства, количество дел об административных правонарушениях в области таможенного дела остается значительным и имеет тенденцию к росту. Как показывает анализ практики ФТС России, за 2006 г. было возбуждено 70 129 дел, а в 2007 г. - 80 423 дела, в 2008 г. - 83 700 дел. По административным правонарушениям, по которым таможенные органы имеют право составлять протоколы и проводить процессуальные действия, в 2006 г. возбуждено 7366 дел, а в 2007 г. - 11 550 дел, в 2008 г. - 12 422 дела. Вследствие чего руководитель ФТС России А.Ю. Бельянинов в своем интервью отмечает: "Объемы выявленной контрабанды увеличились. Но и возросла эффективность работы наших правоохранительных служб, увеличилось количество возбуждаемых уголовных дел и дел по административным правонарушениям" <5>.
<5> Бельянинов А.Ю. Куда переезжает таможня // Российская газета. 2009. 31 марта.Таким образом, характеризуя деятельность должностных лиц таможенных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, необходимо отметить определенные особенности указанного производства:
- производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела является разновидностью производства по делам об административных правонарушениях и регулируется нормами КоАП РФ и Таможенного кодекса РФ;
- производство по делам в основном осуществляется с проведением административного расследования, например: 2006 г. - 39 704 дела, 2007 г. - 38 856 дел, 2008 г. - 39 168 дел;
- основными субъектами правонарушений являются физические лица, что свидетельствует о сложности привлечения юридических лиц за административные правонарушения в области таможенного дела, так как нормы КоАП РФ (ст. 2.1 и др.) не четко регламентируют данную процедуру;
- в большинстве случаев производство проводится по наиболее общественно опасным нарушениям таможенных правил (так называемых контрабандообразующих составов), сопряженным с недекларированием и недостоверным декларированием товаров, а также с ввозом товаров в нарушение установленных запретов и ограничений, наносящим существенный ущерб интересам государства (ст. ст. 16.1, 16.2, 16.3 КоАП РФ), которые составляют более 30% от общего количества дел;
- основными административными наказаниями по данным делам за исследуемый период являлись административный штраф и конфискация орудий или предметов административного правонарушения;
- возбуждение дел и производство по делам о нарушении таможенных правил осуществляется широким кругом уполномоченных должностных лиц таможенных органов в соответствии с Приказом ФТС России от 15 марта 2005 г. N 198 "О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание";
- продолжает оставаться высоким количество дел, прекращенных до передачи на рассмотрение (ст. 28.9 КоАП РФ), а также прекращенных при рассмотрении (ст. 29.9 КоАП РФ), что говорит о необоснованности их возбуждения;
- сложность и проблематичность ведения производства в отношении иностранных граждан - участников ВЭД, которые после возбуждения дела о нарушении таможенных правил в ряде случаев покидают территорию РФ и уклоняются от административной ответственности;
- в ряде случаев возбуждению и производству по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела способствует низкая эффективность работы органов дознания отдельных таможен;
- производство дел в основном осуществляется с проведением административного расследования, в ходе которого назначаются и проводятся различные экспертизы, что указывает на специфическую особенность административных правонарушений в области таможенного дела;
- в связи с несовершенством норм административного законодательства и исполнительного производства практически во всех таможенных органах наблюдается низкая взыскиваемость административных штрафов;
- неоднозначное толкование норм административного законодательства в силу его несовершенства должностными лицами таможенных органов, прокурорами и судьями (арбитражных судов) приводит в ряде случаев к прекращению дел, вынесению протеста и представления по делам, обжалованию постановлений;
- остается значительным количество актов прокурорского реагирования по административным правонарушениям в области таможенного дела.
Таким образом, в целях дальнейшего совершенствования административного и таможенного законодательства для повышения эффективности и целесообразности производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела предлагается:
- совершенствовать нормы КоАП РФ и других нормативных правовых актов, касающихся производства по данным делам;
- исключить необоснованное возбуждение дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, возбуждения административного производства без установления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- упорядочить применение ст. 2.9 КоАП РФ о малозначительности административного правонарушения;
- при необходимости производить изъятие или арест товаров и транспортных средств, являющихся предметами административного правонарушения, а также применять другие меры обеспечения производства;
- конкретизировать методику производства административного расследования и других процессуальных действий;
- установить ответственность лиц за отказ от дачи показаний и неявку без уважительной причины при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела;
- исключить возбуждение дел об административных правонарушениях при наличии признаков уголовно наказуемых деяний;
- активизировать взаимодействие руководящего состава таможенных органов с надзирающими органами по предупреждению и пресечению нарушений законности при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела должностными лицами таможенных органов;
- рекомендовать принятие и изменение ведомственных нормативных актов ФТС России по вопросам: более четкого регламентированного учета и оснований применения административно-процессуальных мер, ограничивающих права, свободы и имущественные интересы физических и юридических лиц, в том числе участников внешнеэкономической деятельности;
- повысить роль ФТС России и региональных (центральных) таможенных управлений по организации и проведению ведомственного контроля за производством по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела.