Налоговая политика России в кризисный период

Харисов И.Ф., ассистент кафедры финансового права ЧОУ ИЭУП (г. Казань).

В статье проводится анализ налоговой политики России в кризисный период, ставится множество дискуссионных и актуальных вопросов, требующих решения в условиях системного кризиса. Так, автор статьи задается вопросом, что понимать под экономическим основанием налога, и предлагает собственное толкование на примере частных и публичных конфликтов, возникающих в условиях нестабильности налогового законодательства Российской Федерации.

Автор статьи исследует последние изменения в российском налоговом законодательстве, в частности рассматривает взаимосвязь между снижением налоговых ставок и повышением размеров административных штрафов, предлагает акцентировать внимание науки налогового права на методологии налогообложения, анализирует достоинства и недостатки прогрессивного, пропорционального, регрессивного налогообложения и их соотношение между собой.

Глубокий экономический кризис, обвал финансовой системы в 1998 и 2008 г. являются отражением сложности, противоречивости и непоследовательности методов проводимой финансовой политики. Последствия кризиса августа 1998 г. и анализ кризиса 2008 г. для российских финансов и российской экономики в целом требуют глубокого переосмысления закономерностей развития российской финансовой системы, характера ее взаимоотношений с государственными, муниципальными и частными структурами.

Одной из главнейших проблем в кризисный период в области налогообложения является достижение оптимальной величины собираемости налогов. Налоги выступают главной формой мобилизации доходов в государственные и муниципальные фонды денежных средств. Налоги являются основным инструментом, с помощью которого образуются государственные и муниципальные денежные фонды и, соответственно, создаются материальные условия для функционирования публичной власти. В этом заключается их фискальная функция - формирование доходной части государственного и муниципального бюджета на основе стабильного и централизованного взимания налогов. Для любого государства, на какой бы ступени своего социально-экономического развития оно ни находилось, необходимость увеличения доходов бюджетов является одной из актуальнейших задач. Нахождение правильного решения этой задачи чрезвычайно важно и для России. Пути увеличения доходов бюджетов продолжают привлекать внимание всех, кому небезразличны перспективы развития Российской Федерации и проблемы укрепления ее финансовой независимости и, соответственно, обеспечения экономической безопасности.

Правильный выбор налогового бремени определяет успех или неудачу экономической политики государства, процветание или ухудшение благосостояния граждан. К примеру, С.Б. Глушаченко и С.С. Щепкин в ходе анализа исторических этапов возникновения налогов отмечают, что до сих пор не сформулировано идеальной налоговой теории, соответствующей общественной практики. Теория налогообложения до сегодняшнего дня не может однозначно ответить на многие налоговые вопросы, а постоянные налоговые реформы свидетельствуют о перманентном процессе создания справедливой, соразмерной и обоснованной системы налогообложения <1>.

Например, в соответствии с п. 3 ст. 3 Налогового кодекса РФ налоги должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Однако что следует понимать под экономическим основанием налога, а также чем экономическое основание отличается от экономического обоснования и экономической целесообразности? На Руси и позже в Российской империи налоговая политика никогда не имела экономического обоснования. Отечественные ученые не могли создать собственную фундаментальную базу налоговой теории, поскольку крепостная Россия долгое время находилась под гнетом абсолютизма власти. А.А. Свистунов доказывает, что за всю историю налогообложения величина обобществляемых средств через налоги никогда не соизмерялась с экономико-финансовыми возможностями непосредственных производителей. Установление и сбор налогов всегда носили характер ярко выраженного императивного абсолютизма <2>. В западных странах, напротив, сформировались классические научные теории налогообложения. Одной из них является кейнсианская теория, которая основана на разработках английских экономистов Джона Мейнарда Кейнса и его последователей, согласно которой налоги являются главным рычагом регулирования экономики и выступают одним из слагаемых ее успешного развития.

Проблема экономического основания налогов приобрела особую актуальность в период финансового кризиса в России. К примеру, Д.В. Винницкий утверждает, что принцип экономической обоснованности налогообложения характеризуется соразмерностью ограничения экономических интересов частных субъектов, а при установлении, введении и взимании сборов и целевых налогов принцип экономической обоснованности налогообложения проявляет себя также как требование соразмерности сбора (целевого налога) оказываемым плательщику услугам, правам или преимуществам, получаемым в связи с взиманием данного сбора (целевого налога) <3>. По мнению Ю.А. Крохиной, принцип экономической обоснованности имеет два аспекта: во-первых, налоги должны быть эффективными с точки зрения самоокупаемости, т.е. суммы, собираемые государством по каждому отдельному налогу, должны превышать затраты на его администрирование (сбор, взимание и контроль); во-вторых, при установлении налога и определении его существенных элементов должны учитываться макро- и микроэкономические последствия как для государственной казны или определенной отрасли экономики (например, уровень налогового бремени, которое несет производитель продукции), так и для конкретного налогоплательщика <4>. Таким образом, политика государственных доходов неразрывно связана с политикой расходов государства, поэтому в теории финансового права налоговая политика и политика государственных расходов объединяются одним термином - фискальная политика. Соответственно, экономическое основание налога обусловлено объективными затратами государства на исполнение им своих внешних и внутренних функций, а также в необходимых случаях государственным регулированием экономических процессов.

Но при этом налоги, обладая своей внутренней логикой и экономическим основанием, в то же время используются государством для достижения конкретных политических целей. Главная проблема состоит в том, чтобы использование налогов в качестве орудия политики не вступало в противоречие с природой, логикой налога. К.С. Бельский на основании историко-правового анализа понятия "государство - налоги" указывает, что значение налоговых платежей не исчерпывается решением только фискальных задач, они играли вместе с тем важную политическую роль: способствовали возникновению в условиях первобытнообщинного строя первых институтов государственности и их сложению в государство, формированию в дальнейшем цивилизованного государства со всеми необходимыми атрибутами <5>.

Другая сторона экономического основания налога выражается в том, что налоговая политика должна выражать баланс публичных и частных интересов. В свою очередь, как справедливо подчеркивает А.К. Саркисов, столкновение публичных и частных интересов в сфере налогов и сборов отражает несовершенство правовой системы, нечеткость функций исполнительной власти, "расплывчатость" социальной и налоговой политики <6>.

В кризисный период российской экономики особенно часто встречаются конфликты публичных и частных интересов. К примеру, Правительство России настойчиво рекомендует руководству субъектов Российской Федерации снизить для предпринимателей, которые работают по упрощенной системе налогообложения, ставку налога с 15 до 5% от доходов, уменьшенных на величину расходов. В Смоленской области руководители полутора сотен малых и средних предприятий заявили, что снижение налога удержит их от возможного сокращения штатов <7>. Налицо конфликт публичных и частных интересов: с одной стороны, снижение налогообложения будет являться гарантией сохранения рабочих мест для населения Смоленской области, с другой - региональный бюджет потеряет 100 - 150 млн. руб.; в свою очередь, сохранение налоговой ставки на уровне 15% повлечет сокращение штатов руководителями предприятий, работающих по упрощенной системе налогообложения.

Другой пример. В соответствии с концепцией развития России до 2020 г., представленной Министерством экономического развития и торговли, рассматриваются два варианта реформы налога на добавленную стоимость. Во-первых, введение единой ставки НДС в 12%. Во-вторых, снижение налога до 14% с сохранением льготной ставки 10% по отдельным группам товаров (продовольственные и детские товары, лекарственные средства, полиграфическая продукция). Как отмечается в документе, оба варианта приведут к выпадению доходов федерального бюджета. При унификации ставки НДС на уровне 12% в первый год налоговой реформы прямые выпадающие доходы оцениваются в 2% ВВП. При сокращении ставки до 14% с сохранением льготной ставки выпадающие доходы будут ниже и составят около 1,3% ВВП.

В первый год экономической реформы ставка НДС составляла 28%. Именно в первый год экономических реформ прекратили свое существование половина наших промышленных предприятий. Министр финансов А. Кудрин отметил, что в условиях, когда спрос превышает темпы производства, в России снижение налога на потребление приведет к еще большему темпу роста спроса и соответственно к дальнейшему перегреву экономики. В то же время, снизив ставку НДС, придется думать о сокращении расходов на основные сферы, которые требуют увеличения расходов, - это здравоохранение, пенсионная система и дорожное строительство. Кроме этого, А. Кудрин подчеркивает, что налог на добавленную стоимость - "подушка безопасности" для страны на случай снижения цен на углеводороды <8>.

Представляется, что одним из требований к российскому налоговому законодательству должна быть его стабильность в течение продолжительного периода времени, в том числе и в кризисный период. Только в этих условиях хозяйствующий субъект имеет возможность прогнозировать доходы и расходы на перспективу, с учетом этого инвестировать прибыль в развитие производства и социальной инфраструктуры. Стабильность налоговой системы позволит планировать и прогнозировать доходы и расходы бюджета. Частые поправки в налоговом законодательстве усложняют труд сотрудников налоговых органов, приводят к недопоступлению крупных финансовых ресурсов в доходы бюджета. К сожалению, последние годы в России отмечены частыми изменениями в налоговом законодательстве, что негативно отражается на предпринимательском климате. В ходе налоговой реформы были существенно снижены ставки основных налогов: ставка налога на добавленную стоимость была снижена с 20 до 18% с 2004 г.; ставка налога на прибыль организаций была снижена с 35 до 24% с 2002 г. и соответственно с 24 до 20% к 2000 г.; в отношении налога на доходы физических лиц с 2001 г. была введена единая ставка в размере 13%; была проведена радикальная реформа единого социального налога, в частности: объединение взносов в государственные социальные внебюджетные фонды в единый социальный налог с регрессивной шкалой налоговых ставок; сокращение базовой ставки налога с 35,6 до 26% и ликвидация налоговой ставки 20% с 2005 г. Наряду со снижением налоговой нагрузки в период с 2000 по 2007 г. характерен постепенный рост поступлений основных налогов и платежей в бюджет государства. В числе основных факторов роста налоговых доходов бюджетной системы можно назвать благоприятную конъюнктуру на товары российского экспорта и в первую очередь нефть, газ и металлы, расширение налоговой базы по многим налогам, улучшение налогового администрирования, а также частичное сокращение величины налоговой задолженности <9>. Таким образом, снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора. Из этого следует вывод, что в Российской Федерации проблема бюджетной устойчивости обусловлена высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Налоговая система России привязана к уровню мировых цен на нефть.

Президент Российской Федерации на расширенном заседании Государственного Совета "О стратегии развития России до 2020 года" отметил, что главная проблема современной российской экономики - это ее крайняя неэффективность и, решая задачу радикального повышения эффективности национальной экономики, необходимо активно задействовать налоговые механизмы для стимулирования инвестиций в развитие человеческого капитала и стремиться к дальнейшему снижению налогового бремени <10>. В свою очередь, в соответствии с прогнозом социально-экономического развития России на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 г., подготовленным Министерством экономического развития РФ, объема дефицита федерального бюджета в 6,5% ВВП в 2010 г. можно достичь лишь при принятии дополнительных мер по повышению налоговых ставок, в том числе части акцизов, и уровня собираемости налогов. Налицо снова конфликт публичных и частных интересов в кризисный период российской экономики, который также нашел отражение в изменениях российского административного законодательства. Так, наряду со снижением налогового бремени наблюдается повышение размеров административных штрафов, которые являются основным неналоговым доходом государства. В 2009 г. Закон усиливает административную ответственность за нарушение Правил дорожного движения: за непредоставление преимущества в движении пешеходам или иным участникам дорожного движения устанавливается штраф в размере от 800 руб. до 1 тыс. руб. (до принятия Закона наказание составляло предупреждение или штраф в размере 100 руб.); увеличивается штраф за нарушение правил перевозки людей - со 100 руб. до 500 руб., за остановку или стоянку транспортных средств на пешеходном переходе либо нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на тротуаре, повлекшее создание препятствий для движения пешеходов, устанавливается наказание в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере 300 руб. (раньше - предупреждение или штраф в размере от 200 до 300 руб.); нарушение пешеходом или иным лицом Правил дорожного движения влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере 200 руб. (раньше - предупреждение или штраф в размере 100 руб.). Помимо всего вышеперечисленного предлагается ввести и новый вид денежного взыскания. Депутаты намерены карать за длительное, более чем трехчасовое, неустранение нарушений правил остановки или стоянки транспортных средств, за что с автомобилистов будут взимать плату в размере 5 тыс. руб.

Кроме увеличения размера штрафов за нарушение ПДД последовало ужесточение юридической ответственности за нарушение валютного законодательства, Министерство финансов предлагает установить штраф в размере 75 - 100% от сделки. Таким образом, законодатель подменяет принцип неотвратимости наказания принципом тяжести наказания, что представляется нелогичным и нецелесообразным.

Переход к рыночным принципам функционирования экономики потребовал коренной перестройки системы налогообложения в Российской Федерации. Это касается как налогов с организаций, так и налогов с физических лиц. Система налогообложения должна выполнять многообразные функции и, в частности, стимулировать экономическую деятельность, с одной стороны, и обеспечивать необходимый объем средств для покрытия общегосударственных нужд - с другой. Л.И. Гончаренко полагает, что преобладание фискальной направленности в налогообложении обусловлено тем, что создание налоговой системы Российской Федерации в первые этапы ее развития проходило в условиях системного экономического кризиса, и главной задачей выдвигалось максимально возможное наполнение бюджета страны. Постепенное преодоление кризисных явлений в экономике изменило подходы к организации налоговой системы и налогообложения. Важной задачей становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, полноценное использование налогов как инструментов экономического регулирования <11>.

В.Н. Твердохлебов, останавливаясь на задачах налоговой политики, указывает, что при всем разнообразии интересов отдельных общественных групп существует один общий критерий, имеющий весьма важное значение для всех: развитие производительных сил страны <12>. В России, напротив, регулирующая функция налогов как важнейший инструмент управления экономическими процессами используется не в полной мере. В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию уделяется определенное внимание налогам, которые должны выступать не только источниками бюджетных доходов, но и создавать предпосылки для ускорения экономического роста.

Многогранная глубинная сущность налогов и их экономический потенциал раскрываются через методы налогообложения, поэтому в условиях финансового кризиса следует акцентировать исследования на методологии налогообложения, где присутствует ряд несомненно актуальных и острых вопросов. Метод налогообложения представляет собой порядок изменения ставки налога в зависимости от роста налоговой базы. Традиционно выделяют четыре метода налогообложения: равное, пропорциональное, прогрессивное, регрессивное. Какой метод налогообложения: равный, прогрессивный, пропорциональный или регрессивный - следует использовать в сложившейся экономической ситуации? Например, многие ученые в области экономической теории в один голос в своих диссертациях <13> призывают вернуться к прогрессивному налогообложению по НДФЛ, поскольку единая ставка в 13% не выполняет социальную функцию налогообложения; в свою очередь, возвращение к прогрессивному методу снова вызовет желание у крупного бизнеса сокрыть собственные доходы. Председатель Счетной палаты С.В. Степашин полагает, что России нужно вернуться к прогрессивному налогообложению. Он уверен, что "для такой страны, как Россия, это было бы социально справедливо. В этом плане мне импонирует опыт стран Балтии и тех стран, которые нам близки по экономическим и социальным аспектам - Швеции, Дании, Норвегии, Финляндии, Канады и многих других государств, где именно такой принцип сегодня существует" <14>. Президент РФ, напротив, считает, что применение единой ставки налога на доходы физических лиц доказало свою эффективность. Целесообразно в долгосрочной перспективе не изменять существенно действующий порядок налогообложения доходов физических лиц, сохранив единую ставку налога <15>.

Прогрессивному налогообложению противопоставлено регрессивное, когда налоговая ставка уменьшается при увеличении суммы, облагаемой налогом, что стимулирует налогоплательщиков показывать и декларировать свои доходы, но в данном случае не будет соблюдаться конституционный принцип социального государства, лица с меньшим доходом будут вынуждены платить больше.

Широкий спектр последствий, находящихся в зависимости от выбора законодателем того или иного метода налогообложения, позволяет рассматривать налоги не только как правовую и экономическую категорию, но как политическую и даже в некоторой степени идеологическую категорию. Следовательно, представляется, что для перехода к рыночной экономике налоговое регулирование должно опираться на экономические рычаги и исключать фискальные интересы государства и муниципальных образований. С этой целью в Российской Федерации следует сформировать налоговую идеологию, отвечающую требованиям цивилизованного общества.

Проводимая в настоящее время налоговая политика Российской Федерации, направленная на увеличение размеров административных штрафов, снижение налогового бремени, есть не что иное, как признание государственной и муниципальной властью своей беспомощности и некомпетентности в экономической сфере. Установление государственной и муниципальной властью первостепенной фискальной цели приводит к дестимулированию рыночных механизмов.