Актуальные проблемы расследования преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр, и возможности их решения на современном этапе

Захарова В.А., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России.

В статье на основе анализа мнений ученых, обобщения результатов интервьюирования практических работников, проведенного автором, рассматриваются отдельные вопросы правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию и охране недр, а также проблемы совершенствования расследования преступлений в сфере недропользования.

Недра и залегающие в них полезные ископаемые являются важной составляющей экономической безопасности России. В условиях динамично развивающегося промышленного производства одним из основных бюджетообразующих факторов считается деятельность различных предприятий по извлечению из недр полезных ископаемых, их переработка и использование. Вместе с тем содержимое недр является потребляемым, поэтому на первый план выходит проблема надлежащего правового регулирования деятельности заинтересованных лиц и государства по использованию и охране недр.

Проблема охраны и использования недр с каждым годом становится все более актуальной, так как увеличивается количество правонарушений в сфере недропользования, охраны окружающей среды. Вместе с тем факты привлечения к уголовной ответственности в России по ст. 255 УК РФ немногочисленны: в 1997 г. их было 3, в 1998 г. - 1, в 1999 г. уголовные дела по этой статье вообще не возбуждались <1>; в 2003 г. было зарегистрировано 2; в 2004 г. - 12; в 2005 г. - 15; в 2006 г. - 10; в 2007 г. - 8 фактов <2>.

Как представляется, это можно объяснить не отсутствием подобных деяний на практике, а следующими причинами: высокой латентностью; сложностью законодательных конструкций в данной сфере; значительным количеством нормативно-правовых актов различной юридической силы, регламентирующих правила охраны и пользования недроресурсами; особенностями разграничения преступлений и правонарушений в области недропользования; проблемами реализации полномочий органов, осуществляющих контроль и надзор за недропользованием, по выявлению данных преступлений; противодействием раскрытию преступлений, связанным с нарушением законодательства об охране и использовании недр, и др.

В действующем законодательстве нормы об охране природы не систематизированы. В юридической литературе нет единства взглядов относительно определения объекта экологических преступлений, в том числе и по ст. 255 УК РФ. В обобщенном виде взгляды ученых на непосредственный объект уголовно-правовой охраны при использовании недр можно свести к следующему: это общественные отношения, направленные на охрану недр, природно-ресурсный потенциал <3>; экологическая безопасность общества, обеспечиваемая рациональным использованием и охраной недр <4>; экологическая безопасность в сфере охраны и использования недр. Однако единое, последовательное, отвечающее потребностям теории и практики определение видового объекта преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр, в уголовно-правовой науке отсутствует.

Как нам представляется, непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, нужно считать "правила охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также правила, регулирующие застройку площадей залегания полезных ископаемых". В ст. 255 УК РФ не сформулированы конкретные правила охраны и использования недр, нарушение которых влечет уголовное наказание. Большое число источников, содержащих правила охраны и использования недр, порождает трудности их поиска при применении ст. 255 УК РФ, что, в свою очередь, приводит к проблемам квалификации совершенного преступления.

Анализ мнений по вопросу о содержании предмета данного преступления позволяет выделить две точки зрения. Отдельные авторы считают, что это недра или их содержимое <5>, другие - правила охраны и использования недр как часть общих правил охраны окружающей среды <6>.

В соответствии с общими положениями к уголовной ответственности за совершение преступления по ст. 255 УК РФ может быть привлечено лицо, достигшее 16-летнего возраста. Такой точки зрения придерживаются все ученые. Вместе с тем по первому субъекту первого состава преступлений единой точки зрения не существует. Субъект первого состава преступлений называют специальным: им может быть должностное лицо, осуществляющее проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию горнодобывающих предприятий или подземных сооружений <7>; лицо, ответственное за проектирование, размещение, застройку, эксплуатацию объектов <8>; лицо, занимающееся предпринимательской деятельностью, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, представители юридических лиц <9>. Приведенные соображения не должны создавать коллизии законодательных актов применительно к вопросу о субъекте преступления по ст. 255 УК РФ. В связи с этим необходимо учитывать разъяснения Пленума Верховного Суда РФ по данному вопросу. Таким образом, проблемы, возникающие при определении объективной и субъективной стороны данного преступления, свидетельствуют о том, что современная конструкция нормы ст. 255 УК РФ требует корректировки.

КонсультантПлюс: примечание.

Преступления в сфере экономики: Авторский комментарий к уголовному закону (раздел VIII УК РФ) Н.А. Лопашенко включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2006.

При расследовании экологических преступлений на практике вызывают трудности вопросы, связанные с разграничением преступлений и административных правонарушений, так как нормы экологического характера сходны с нормами административного законодательства, поэтому большое значение приобретают разработка научно обоснованных критериев разграничения преступных и непреступных видов правонарушений в сфере недропользования; совершенствование законодательства РФ, связанного с недропользованием, тем самым устранение юридических коллизий; четкое толкование нормативных положений, в отношении которых возникают споры о разграничении правонарушений; конкретизация составов правонарушений в данной сфере; ужесточение санкции за уголовные преступления; усиление контрольно-надзорной функции органов в области недропользования. Реализация данных предложений может решить проблему разграничения правонарушений и преступлений в сфере недропользования.

Третьей проблемой являются особенности выявления фактов нарушения правил охраны и использования недр, реализация полномочий органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере недропользования. Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 1.1 Закона РФ от 24 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 30 декабря 2008 г.) существуют три уровня органов власти, осуществляющих контроль и надзор за недропользованием: федеральные органы (в том числе территориальные, созданные в округах), в субъектах РФ и органы в муниципальных образованиях.

Проблемы реализации полномочий в сфере контроля и надзора данными органами состоят в механизме организации их деятельности, отличающемся несовершенством организационно-штатной структуры, недостаточным финансированием, отсутствием соответствующих положений и нормативно-правовых актов, конфликтными ситуациями между государством и физическими или юридическими лицами.

С целью определения проблем, возникающих при выявлении фактов нарушения правил охраны и использования недр, был опрошен 21 сотрудник контролирующих и надзорных органов в Республике Татарстан, Хабаровском крае, Калининградской, Нижегородской, Псковской, Рязанской, Ярославской областях. Интервьюирование показало, что в ходе проверок выявляются следующие нарушения: отсутствие разрешительных документов на проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, застройки площадей залегания полезных ископаемых - 38,5%; нарушение условий и требований лицензирования - 30,8%; нарушение режима хозяйственной деятельности - 7,7%; все вышеперечисленные - 23%. После выявленных нарушений правил охраны и использования недр предпринимаются следующие действия: выдача предписаний с установлением срока устранения недостатков - 32%; направляются сведения по подведомственности - 18,2%; направляется представление в ОВД - 22,5%; в 27,3% сведения направляются в органы прокуратуры. Результаты всех проверок в 40% случаев передаются в прокуратуру. Среди причин нарушения правил охраны и использования недр 58% из числа опрошенных назвали безответственность лиц, занимающихся использованием недр; 8% - несовершенство законодательства, достижение выгоды любыми способами; 18% - низкий уровень технического обеспечения.

К сожалению, большинство сотрудников контролирующих и надзорных органов в сфере недропользования не знают дальнейших действий и результатов деятельности органов, которым были переданы соответствующие акты проверок, сведения о нарушениях. Вместе с тем на вопрос: "Почему не возбуждаются дела по ст. 255 УК РФ, а возбужденные не имеют перспективы (т.е. не доходят до суда)?" - респонденты ответили следующим образом: 33% сослались на несовершенство законодательства; 17% - на несовершенство организационной структуры контролирующих органов; 50% - на сложности проведения предварительного расследования в соответствии с УПК РФ, вследствие чего собранные доказательства становятся недопустимыми и уголовные дела прекращаются.

Анализируя практику органов, осуществляющих предварительное расследование по данной категории дел, можно утверждать, что большинство расследуемых ими преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр, выявляются в условиях противодействия, оказываемого этим органам различными субъектами.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что на современном этапе необходимо изменить конструкцию ст. 255 УК РФ; разработать и законодательно закрепить единые требования и правила по рациональному использованию, а также охране недр, ориентированные на создание условий для организации рационального природопользования, предотвращения возникновения горнотехнических, эксплуатационных, инженерных, экологических проблем освоения недр; разработать и утвердить методику подсчета размера ущерба (вреда), нанесенного государству при нарушении законодательства о недрах; наладить эффективное взаимодействие органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием недр, с правоохранительными органами; разработать методические рекомендации для следователей, расследующих экологические преступления.