Мудрый Юрист

Преступления, совершаемые в рамках реализации приоритетных национальных проектов, как объект криминологического исследования

Анисимов С.Н., начальник юридического отдела Московской финансово-промышленной академии.

В статье говорится о том, что для эффективной реализации приоритетных национальных проектов необходимы разработка и принятие большого количества нормативных правовых актов региональных органов власти, местного самоуправления, отсутствие которых в современных условиях затрудняет, а порой тормозит работу по выявлению преступлений, связанных с их реализацией. В связи с этим автор считает, что наведение "нормативного" порядка в этой сфере является повседневной задачей всех сотрудников правоохранительных органов.

Разработка и реализация приоритетных национальных проектов обусловлены содержанием ст. 7 Конституции Российской Федерации, определяющей, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основная идея социального государства заключается в создании условий для развития гражданского общества, во всемерном проведении в жизнь базовых принципов социальной концепции, а именно приоритета прав человека и его основных свобод и взаимоответственности человека и государства.

Признание России правовым и социальным государством потребовало проведения конкретных мероприятий, направленных на реформирование современного состояния общественной жизни. Важнейшей частью реформы социальной сферы, связанной в условиях демократического социального государства с рыночной экономикой, с пересмотром принципов социального обеспечения, явились приоритетные национальные проекты, сформулированные В.В. Путиным в качестве особой концепции развития страны <1>. С 1 января 2006 г. в Российской Федерации началась реализация четырех приоритетных национальных проектов: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса", целью которых является улучшение уровня жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных изменений и социальной сфере.

<1> См.: Левицкая А.Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 3 - 8.

Трансформация социально-экономических отношений при проведении реформ отразилась и на преступности в современной России. Внедрение рыночных отношений во все сферы жизнедеятельности общества в известной степени упростили мотивы поведения многих людей. Как отмечает известный криминолог В.П. Ревин, "существовавшие прежде (во многом формальные) идеологические конструкции были отброшены как ненужные в новых условиях реформируемой России" <2>. Деформация нравственных устоев привела к расширению масштабов и дальнейшей профессионализации корыстной преступности со специализацией на разработку и совершение замаскированных, изощренных хищений бюджетных и внебюджетных средств, в том числе выделяемых для реализации приоритетных национальных проектов.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.П. Ревина "Преступность в России в контексте социально-экономических реформ" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский следователь", 2007, N 11.

<2> Ревин В.П. Преступность в России в контексте социально-экономических реформ // Журнал российского права. 2007. N 4.

Дополнительное финансовое обеспечение реализации национальных проектов явилось притягательным для преступников. Одним из главных криминогенных факторов, способствующих процессам криминализации приоритетных национальных проектов, явилось отсутствие надлежащего финансового контроля и правовой регламентации их реализации. Только по результатам предварительного мониторинга финансирования расходов на реализацию приоритетных национальных проектов, проведенного Счетной палатой РФ, были выявлены финансовые нарушения на общую сумму около 40 млн. рублей, в том числе нецелевое расходование свыше 2 млн. руб. <3>. В связи с этим в криминологической и уголовно-правовой науке справедливо указывается на необходимость "формирования новой системы государственного управления в социальной сфере, субъекты которой непосредственно сосредоточены на оперативном и качественном решении стратегических и проблемных вопросов, возникающих при реализации национальных проектов" <4>.

<3> См.: Казна начинается... с копейки: Интервью с председателем Счетной палаты Российской Федерации С. Степашиным // Щит и меч. 2007. N 4. 25 янв.
<4> Мышко Ю.А. Реализация приоритетных национальных проектов в социальной сфере // Вестник Московского университета МВД России. 2006. N 6. С. 25

Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, выступая на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов РФ, отмечал, что "в органах государственного управления главное наше внимание необходимо в первую очередь сосредоточить на соблюдении закона при проведении торгов и конкурсов, выделении финансовых средств под проекты, использовании государственного и муниципального имущества. Только в 1-м полугодии 2008 г. прокурорскими проверками выявлено свыше 117 тыс. нарушений законов в этой сфере. Из них наиболее многочисленные - в области исполнения бюджетного законодательства - почти 20 тыс., при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд - около 9 тыс., использовании государственного и муниципального имущества - более 7 тыс." <5>.

<5> Материалы Координационного совещания руководителей правоохранительных органов "О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации (Москва, 24.09.2008)" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры. URL: http://genproc/gov.ru/genpokuratura.

С каждым годом количество преступлений, совершаемых в ходе реализации приоритетных национальных проектов, значительно увеличивается. Только за 9 месяцев 2008 г., по данным Генеральной прокуратуры РФ, количество нарушений законности в сфере реализации национальных проектов соответственно составило: в сфере образования - 6449 нарушений, в сфере обеспечения граждан доступным и комфортным жильем - 6124, в сфере здравоохранения - 6315, в сфере АПК - 2228 нарушений <6>.

<6> Приказом Генерального прокурора от 3 ноября 2006 г. N 102 утверждено Приложение N 1, содержащее сведения о работе прокуроров в сфере реализации приоритетных национальных проектов, поэтому в качестве эмпирической базы могут быть представлены данные об исследуемом виде преступлений только за два года, т.е. за период с ноября 2006 г. по декабрь 2008 г.

Таким образом, в современных условиях важное значение приобретает деятельность правоохранительных и контрольно-ревизионных органов, направленная на реальное ослабление криминального влияния на экономику страны, в том числе на предупреждение преступных проявлений в бюджетной сфере, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов. Этот вопрос приобретает особую актуальность по той причине, что и преступления, совершаемые в ходе реализации приоритетных национальных проектов, обладают достаточно высокой степенью общественной опасности, поскольку по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений, а потерпевшими является государство (его субъекты) или наименее защищенные слои населения, нуждающиеся в особой социальной помощи.

В этой связи существует актуальная научная потребность в углубленном анализе криминологических особенностей отдельных видов преступлений, совершаемых в рамках реализации приоритетных национальных проектов, обусловленная масштабами и уровнем криминологической разработки данной проблемы и ее несоответствием реальной значимости.

В Министерстве внутренних дел РФ в составе Департамента экономической безопасности создано специализированное подразделение по борьбе с особо опасными нарушениями бюджетной дисциплины. В результате этих преобразований возросло число выявленных хищений и должностных преступлений в сфере реализации приоритетных национальных проектов со стороны лиц всех уровней государственной власти, как федеральных, так и региональных. Активизация контрольно-проверочной и правоохранительной деятельности указанных органов позволила получить данные, обобщение и анализ которых свидетельствует о появлении в России особой разновидности экономической преступности, субъектами которой выступают как распорядители, так и пользователи бюджетных средств, выделяемых в рамках реализации приоритетных национальных проектов.

Два года, прошедшие с момента начала реализации в Российской Федерации приоритетных национальных проектов, показали: проекты стали важной вехой в истории нашей страны не только по своей задумке (масштабу запланированного), но и по тому реальному, ощутимому воздействию, которое они оказали как на организацию работы аппарата публичной власти, так и на развитие социально-экономических процессов, уровень удовлетворения жизненных потребностей граждан. Специфика проектов заключается в особенностях применяемых при их реализации методов (средств, способов, приемов) и форм (совокупности документов, актов) государственной деятельности и управления финансами, т.е. в особенностях как содержательных, так и формально-юридических <7>.

<7> См.: Мазура И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Управление проектами: Учебник. М., 2004. С. 11.

При этом исключительно важной стороной приоритетных национальных проектов является их непосредственная связь с бюджетной деятельностью государства, новыми подходами, принципами в управлении публичными финансами. Активное финансирование реализации национальных проектов повлекло их интенсивную криминализацию, а следовательно, и необходимость обеспечения криминологической безопасности всех участников указанных проектов.

Проведенный нами опрос свидетельствует, что основная масса российских граждан (свыше 82%) в современных условиях реально ощущает на себе влияние коррупции, прежде всего в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. В каждом конкретном случае нанесенный ущерб сравнительно небольшой. Но при этом не следует забывать, что, как правило, такие злоупотребления очень быстро становятся системными и затрагивают большинство населения страны. Именно масштабы социальных последствий преступлений, совершаемых в рамках реализации национальных проектов, свидетельствуют о повышенной криминогенной опасности преступлений указанной группы.

Концепция приоритетных национальных проектов вводит в практический оборот принципиально иное понимание проекта - не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности, причем, как следует из наименования проектов, деятельности в общенациональном масштабе. Федеральным нормативным правовым актом, в котором определены основные содержательные контуры всех четырех приоритетных национальных проектов, является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р <8>. Однако в Программе содержание приоритетных национальных проектов определено лишь в самом общем виде, путем перечисления основных направлений и мероприятий проектов. Количественные и качественные показатели этих мероприятий, источники и объемы их финансирования, за редкими исключениями, не указываются.

<8> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Действующее федеральное законодательство предусматривает определенные разновидности программ, позволяющие, в свою очередь, классифицировать преступления, совершаемые в рамках реализации приоритетных национальных проектов, в зависимости от непосредственного объекта преступления и особенностей предмета преступления на следующие группы:

  1. преступления, связанные с реализацией комплексных программ социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Правовой режим программ социально-экономического развития Российской Федерации определен Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <9>. Согласно ст. 1 названного Федерального закона, "программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров";
<9> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
  1. преступления, связанные с реализацией федеральных, региональных и муниципальных целевых программ. Согласно п. 1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 <10>, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации;
<10> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.
  1. преступления, связанные с реализацией ведомственных целевых программ. Возможность использования данной формы программно-целевого планирования предусмотрена ст. 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) <11>. В частности, Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 854 "О порядке предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений" <12> (в редакции Постановления Правительства РФ от 10 июня г. N 366) определены условия выплаты дополнительного денежного вознаграждения.
<11> В редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.
<12> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 217.

По данным руководителя Департамента экономической безопасности МВД России, "проводимая в современный период антикоррупционная работа неотъемлемо связана с одним из ключевых направлений деятельности МВД России - пресечением хищений и нецелевого расходования бюджетных денежных средств, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов". За 2007 г. в ходе оперативного сопровождения возбуждено свыше 500 уголовных дел в отношении лиц, посягнувших на бюджетные средства, выделяемые на осуществление национальных проектов. Размер причиненного материального ущерба по ним превысил 500 млн. руб. <13>. Так, например, в ходе проведения проверочных мероприятий по сопровождению национального проекта "Здоровье" в Амурской области возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ (халатность) по факту присвоения денежных средств начальником Департамента здравоохранения администрации области Н.В. Лесик, в результате которой при реализации подпрограммы "Поставки диагностического оборудования" ФЦП "Здоровье" областному бюджету причинен ущерб на сумму 11,7 млн. руб. <14>.

<13> См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2007 году. Аналитические материалы. М., 2008. С. 11.
<14> См.: Ситковский А.Л., Невский С.А., Бахарева Т.И. Обеспечение безопасности национальных проектов - одна из главных задач правоохранительных органов на современной этапе // Государственная система профилактики правонарушений: современное состояние и перспективы развития: Материалы межведомственной научно-практической конференции (31 октября 2007 г.). М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 116.

В рамках сопровождения реализации национального проекта "Образование" в Самарской области выявлен факт нецелевого использования бюджетных средств должностными лицами детского дома-школы г. Отрадный Самарской области в размере 5,5 млн. руб. Финансирование, выделенное на содержание воспитанников, было израсходовано на приобретение ГСМ, заработную плату и медицинское обслуживание работников учреждения. По данному факту возбуждено уголовное дело по ст. 285.1 УК РФ (нецелевое расходование бюджетных средств).

В соответствии с действующим уголовным законодательством к собирательному понятию "преступления, совершаемые в рамках реализации приоритетных национальных проектов" могут быть отнесены прежде всего преступления против собственности (мошенничество, присвоение и растрата); интересов службы в коммерческих организациях (злоупотребление полномочиями, злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами, коммерческий подкуп); государственной службы и службы в органах местного самоуправления (злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, нецелевое расходование бюджетных денежных средств, служебный подлог, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки и др.).

Все эти преступления объединяют объект преступного посягательства (как правило, в качестве таковых выступают бюджетные правоотношения), предмет преступления (денежные средства соответствующих видов бюджета), мотивацию (корысть), их экономическую направленность, а также иные криминологические характеристики.

Только в ходе выполнения Приказа Генерального прокурора РФ от 10 января 2007 г. N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов" одними органами прокуратуры за 12 месяцев 2007 г. было выявлено около 30 тыс. нарушений законов, в том числе 9165 нарушений в сфере образования (30,5%), 8335 - в сфере обеспечения граждан доступным и комфортным жильем (27,7%), 10590 - в сфере здравоохранения (35,3%), 1905 - в сфере развития "АПК" (6,3%). Таким образом, наибольший удельный вес занимают нарушения законов, выявленные в сфере здравоохранения и образования. Однако не всегда по факту выявленного нарушения прокурором возбуждается уголовное дело, могут быть использованы и иные средства прокурорского реагирования.

В своем выступлении Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отмечает, что в органах государственного управления главное внимание необходимо в первую очередь сосредоточить на соблюдении закона при проведении торгов и конкурсов, выделении финансовых средств под проекты, использовании государственного и муниципального имущества. Только в 1-м полугодии 2008 г. прокурорскими проверками выявлено свыше 117 тыс. нарушений законов в этой сфере. Из них наиболее многочисленные отмечены в области исполнения бюджетного законодательства - почти 20 тыс., при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд - около 9 тыс., использовании государственного и муниципального имущества - более 7 тыс. <15>.

<15> См.: Материалы Координационного совещания руководителей правоохранительных органов "О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации (Москва, 24.09.2008)" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры. URL: http://genproc/gov.ru/genpokuratura.

Например, Лесосибирским городским судом осужден к одному году лишения свободы условно руководитель ОАО "Красноярсклеспромстрой", который, злоупотребив своими должностными полномочиями, использовал не по целевому назначению денежные средства в сумме 19 млн. 389 тыс. руб. Как выяснилось в ходе расследования уголовного дела, деньги были выделены на реализацию федеральной целевой программы "Строительство на территории РФ жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей". Денежные средства им были возвращены, однако до сих пор 80 норильских семей не имеют возможности выехать на материк <16>.

<16> См.: Бюджетные средства, выделенные для реализации национальных проектов, под надежной защитой (по материалам, предоставленным ОБЭП Красноярского ГУВД). URL: www.krasguvd.ru/news/2006/12/26/2364.

В рамках реализации ПНП "Здоровье" сотрудники правоохранительных органов Республики Удмуртия выявили факт злоупотребления должностными полномочиями заместителем главного врача одной из центральных районных больниц, который дал подчиненным указание о составлении подложных документов с отметками о якобы проведенных дополнительных медосмотрах, за которые из Фонда социального страхования больнице было необоснованно перечислено 93290 рублей, из них 18585 рублей были получены в качестве вознаграждения самим заместителем главврача <17>.

<17> В Удмуртии выявлено 6 преступлений в рамках реализации нацпроектов... URL: www.Reqnum.ru/news/820982.html 02.05.2007.

В целях предупреждения совершения преступлений, совершаемых в рамках реализации приоритетных национальных проектов, необходима особая методология исследования проблем указанного вида, заключающаяся в комплексном подходе к изучению этого социально-правового явления и разработке мер борьбы с ними. В этом плане особо хотелось бы обратить внимание на поставленную Президентом России Д. Медведевым задачу разработки антикоррупционного стандарта поведения, создающего психологическую недопустимость коррупционного поведения.

Для эффективной реализации проектов необходимы разработка и принятие большого количества нормативных правовых актов региональных органов власти, местного самоуправления, отсутствие которых в современных условиях затрудняет, а порой тормозит работу по выявлению преступлений, связанных с реализацией национальных проектов. Поэтому наведение "нормативного" порядка в этой сфере является повседневной задачей всех сотрудников правоохранительных органов. Только на конец 2008 г. по инициативе прокуроров было приведено в соответствие с действующим законодательством свыше 6 тыс. региональных и муниципальных актов <18>. Поэтому среди правовых мер особое место занимают меры правотворческие. В этой сфере нужна активная и осознанная деятельность не только институтов государства, но и всего гражданского общества. Таким образом, только при системной стратегии заинтересованных структур, постоянном использовании разнообразных средств и технологий масштабы преступлений, совершаемых в рамках реализации приоритетных национальных проектов, могут быть минимизированы и могут достичь определенных успехов в борьбе с указанным негативным явлением.

<18> См.: Материалы Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ "О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией в свете реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного 31.07.2008 Президентом Российской Федерации (Москва, 24.09.2008)" // Официальный сайт Генеральной прокуратуры. URL: http://genproc/gov.ru/genpokuratura.