Мудрый Юрист

Здравоохранение в гражданском обществе

"Медицинское право", 2006, N 3

На уровне общества социальный характер системы здравоохранения определяется, прежде всего, тем, что оно функционирует в интересах всех граждан России, всего гражданского общества.

Термин "гражданское общество" впервые ввел Аристотель. В отличие от общества как целостной, исторически устойчивой формы (системы) совместной жизнедеятельности людей гражданское общество - это тип общественного устройства, отличительным признаком которого является реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной, политической жизни <*>.

<*> Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А.Волгина. - М.: Экзамен, 2002. - 25 с.

Если систему здравоохранения страны как элемент социально-трудовой сферы общества рассматривать в качестве объекта социальной политики государства, то субъектами социальной политики являются граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально активно взаимодействующие в социальной сфере, т.е. формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и социальных групп в этой сфере.

Следовательно, система здравоохранения выступает одновременно как объект социальной политики (в качестве структурообразующего элемента социально-культурного комплекса), так и как субъект социальной политики (федеральные и региональные органы исполнительной власти в области здравоохранения, муниципальные органы управления здравоохранением; Российская академия медицинских наук; медицинские, фармацевтические и аптечные организации; Российская медицинская ассоциация, общественные профессиональные медицинские организации, общества больных и инвалидов и др.).

Государство разрабатывает концепции социально ориентированной политики, направленные на достижение конкретных целей, в том числе повышение качества жизни людей через развитие и укрепление сфер здравоохранения, образования, жилья.

Именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. В конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала (В.В.Путин, 2005) <*>.

<*> В.В.Путин - из выступления на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г.; www.president.kremlin.ru

К социальным функциям государственной системы здравоохранения можно отнести:

Гражданское общество предполагает наличие устойчивой государственной власти и развитой общественности, контролирующей действия власти. Президент Российской медицинской ассоциации А.Г.Саркисян так оценивает роль врачебного сообщества в реализации стратегических решений в области здравоохранения: "Врачебное самоуправление - это не самоцель, это эффективный механизм в управлении состоянием общественного здоровья, направленный на то, чтобы общество и государство четко представляли себе и осознавали все проблемы, которые существуют в каждый отдельный период времени и могли принимать компетентные решения. Позиция Российской медицинской ассоциации основана на том, что проблемы здравоохранения можно и следует решать только совместными усилиями государства и врачебного сообщества в рамках государственно-общественного управления здравоохранением, важнейшим элементом которого является врачебное самоуправление" <*>.

<*> Там же. - 78-79 с.

Под системой государственно-общественного управления здравоохранением понимается узаконенное разделение полномочий по принятию решений между государственными органами управления здравоохранением и представляющими корпоративные интересы медицинскими общественными организациями.

Наибольшего развития гражданское общество достигает при демократическом устройстве государства, при тоталитарном режиме значительно деформируется из-за пассивности и несамостоятельности субъектов. Принципы взаимодействия системы здравоохранения как вида государственной службы и структур гражданского общества представлены в таблице.

Принципы взаимодействия системы здравоохранения как вида государственной службы и структур гражданского общества

  N  
     Основные принципы      
государственно-
общественного управления
здравоохранением <*>
       Взаимодействие        
государственной службы и
структур гражданского
общества <**>
  1  
Принцип обеспечения         
правосубъектности - участие
врача в возникающих
правоотношениях как
полноправного участника
этих отношений, наделенного
гражданскими правами в
полном объеме
Замещение должностей         
государственной службы
наиболее способными,
квалифицированными и
добросовестными кадрами.
Ответственное исполнение
служебных обязанностей
  2  
Принцип законности -        
механизмы подготовки и
принятия управленческих
решений должны четко
основываться на
разработанной и
функционирующей
законодательной базе
Законность и правовая        
регламентация деятельности
государственных органов и
государственных служащих.
Защищенность госслужащих от
произвола и некомпетентного
вмешательства в их
деятельность
  3  
Принцип гласности и         
прозрачности управления -
готовящиеся для принятия
решения должны быть
известны и понятны к
объекту и субъекту
управления
Открытость системы           
государственной службы.
Ясность процедуры принятия
государственными органами
решений, затрагивающих права
и свободы граждан
  4  
Принцип независимости       
врачебного сообщества от
государства при принятии
решений в рамках врачебного
самоуправления
Подконтрольность системы     
государственной службы
государству и гражданскому
обществу
  5  
Принцип договорного или     
законодательного разделения
функций между
государственной и
общественной структурами
управления
Дебюрократизация отношений   
между государственными
служащими, гражданами и
структурами гражданского
общества
  6  
Принцип неотвратимости -    
без внедрения в практику
управления системой
здравоохранения
государственно-общественных
механизмов ни одна из
стратегий развития отрасли
неосуществима, а цели, как
бы хорошо они ни
провозглашались, недостижимы
Предупреждение, выявление и  
устранение обстоятельств,
способствующих коррупции и
злоупотреблениям в
государственной службе.
Беспристрастность
государственных служащих при
исполнении служебных
обязанностей
  7  
Принцип социального         
партнерства
Соблюдение государственными  
служащими этических норм и
правил поведения
<*> Государственно-общественное управление здравоохранением Российской Федерации / Под общ. ред. профессора А.Г.Саркисяна и Е.Б.Злодеевой. - Москва, 2003. - 18-19 с.
<**> Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учебное пособие. - М.: РАГС, 2003. - 368-389 с.

Жизнедеятельность отдельного человека как представителя социума во многом зависит от уровня социально-экономического развития региона и муниципального образования, в котором он проживает. В свою очередь, каждая административно-территориальная единица характеризуется не только присущим ему уровнем социально-экономического развития, но и самой структурой той части гражданского общества, которое в нем проживает.

В своем простейшем определении гражданское общество является совокупностью формальных и неформальных организаций и правил (институтов), которые соединяют отдельного индивида или семью (домохозяйство) с государством (властью) и бизнесом (частным сектором экономики) <*>. Отличительной чертой входящих в него организаций гражданского общества является их неприбыльный (некоммерческий) характер и добровольность участия граждан в этих организациях, выражающаяся в работе без оплаты труда или с заработной платой, меньшей, чем в коммерческом секторе.

<*> Fox L. Civil Society: A Conceptual Framework. Global Bureau, Center for Democracy, Washington B.C., USAID, 1995; The Bank's Relations with NGOs: Issues and Directions. Social Development Papers, Paper no 28, August 11, 1998. World Bank. Washington, DC; McCarthy P. The Third Sector: Constructive Interventions with Civil Society. CARE. October 2000.

Этот момент акцентирован в следующем определении гражданского общества: "Промежуточное "царство", расположенное между государством и домашним хозяйством и населенное организованными группами и ассоциациями, которые отделены от государства, обладают определенной автономией в отношениях с государством и сформированы добровольно членами общества для того, чтобы защищать или распространять их интересы, ценности или идентичность" <*>.

<*> A Concept Paper of Institute of Development Studies, p.4 (http://www.ids.ac.uk/Ids/civsoc/public.doc); схожее определение было дано ранее в статье: White G. Civil Society, Democratization and Development: Clearing the Analytical Ground. Democratization, 1994, vol. 1, No 3, p. 375-390.

Гражданское общество представляет собой открытую систему, в которой могут быть выделены: элементы, отношения между ними, а также отношения между системой (ее элементами) и внешней средой, то есть государством (или органами местного самоуправления) и частным, работающим на прибыль, сектором. В состав элементов принято включать: социальные сети, местные организации и негосударственные организации <*>.

<*> McCarthy P. The Third Sector: Constructive Interventions with Civil Society, p. 2-3.

Социальные сети представляют собой наиболее неформальные и "размытые" организации, входящие в состав. Они действуют обычно в масштабах населенного пункта или его части и основываются на таких признаках, как прямое или отдаленное родство, соседство, совместное обучение и т.п.

Участие в социальных сетях означает исполнение определенной функции, которая чаще всего заключается в оказании взаимных услуг другим участникам сети (обучение само- и взаимопомощи при отдельных неотложных состояниях; представление интересов нуждающегося лица). Особенностью социальных сетей является их неспециализированный характер: их члены оказывают друг другу широкий и достаточно произвольный набор услуг в зависимости от того, для кого соответствующие действия сопряжены с наименьшими трудностями.

Местные организации, охватывая добровольно объединившихся участников, как правило, проживающих в некотором населенном пункте или на определенной территории, носят в отличие от социальных сетей специализированный характер. Это означает, что участники объединяются в местную организацию для удовлетворения какой-то определенной общей потребности, получения совместной выгоды. В этом смысле членов местных организаций справедливо рассматривают как участников группы специальных интересов (школа грудного вскармливания, добровольное объединение без образования юридического лица родственников пациентов, страдающих болезнью Альцгеймера или рассеянным склерозом; анонимные клубы для избавления от вредных привычек и их профилактики и др.).

Соответствующий интерес может иметь как производительный, так и чисто распределительный характер, то есть быть направленным на получение односторонних преимуществ. Местные организации обычно остаются неформальными, управление ими основывается на совместном принятии решений, а несогласие кого-то с общим мнением может вести к исключению такого участника из организации.

Негосударственные организации - добровольные, формальные (в тех странах, где их существование допускается законодательством) организации, которые действуют на местном, региональном, национальном или международном уровнях и специализируются на оказании тех или иных услуг индивидам и семьям, не являющимся их членами. Иными словами, деятельность негосударственных организаций в отличие от первых двух типов направлена вовне самих таких организаций. По своей правовой форме выступают обычно как некоммерческие организации - общественные организации, ассоциации, фонды и т.п. В них действуют формальные механизмы управления, ведется официальная отчетность, они включены в правовую структуру той страны, в которой они осуществляют свою деятельность. Официальные (уставные) миссии и цели негосударственных организаций направлены на создание тех или иных благ для общества в целом или для каких-то его слоев (на защиту профессиональных интересов медицинских работников по территориальному или подотраслевому принципу, защиту прав потребителей и др.).

К настоящему времени предложено достаточно много теоретических подходов, объясняющих существование неприбыльных организаций.

В любой стране некоммерческие негосударственные организации берут на себя выполнение задач, которые не решаются рыночными механизмами в сфере потребления общественных благ и/или органами власти ("провалы рынка" или "провалы государства").

Задачи, стоящие перед государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, затрагивают все социальные группы и слои общества. Общественное здоровье - национальное достояние, охрана и укрепление его является не только конституционно закрепленным правом каждого гражданина, но и вопросом национальной безопасности в сбережении и приумножении трудового потенциала страны.

Гл. врач городской

поликлиники N 85 г. Москвы

В.Н.КИКОТЬ

Доцент кафедры

общей врачебной практики

ФУВ МОНИКИ им. М.Ф.Владимирского

Т.В.ЕЛМАНОВА