Мудрый Юрист

Ответственность судей - эффективно ли будет дисциплинарное присутствие?

Кудашев Ш., судья в отставке, кандидат юридических наук.

В Интернете размещено сообщение о том, что "экспертами Верховного Суда Российской Федерации подготовлен текст законопроекта "О дисциплинарном судебном присутствии", предполагающего создание специального судебного органа, который будет заниматься рассмотрением дисциплинарных проступков судей. Главной целью нового органа будет являться рассмотрение споров, возникающих в связи с принятием решений судейских квалификационных коллегий о прекращении полномочий судей. Согласно законопроекту, дисциплинарный суд состоит из шести судей, избираемых на два года Верховным и Высшим Арбитражным судами Российской Федерации" (www.klerk.ru).

Предлагаемые изменения, следует надеяться, направлены на повышение гарантий независимости и неприкосновенности судей, но некоторые положения законопроекта могут дискредитировать саму идею и привести к обратному результату.

Указанный предмет рассмотрения дисциплинарным судебным присутствием - споры, возникающие в связи с принятием квалификационными коллегиями судей решений о прекращении полномочий судей, - призван обеспечить качественное состояние судейского корпуса. Но необходимо признать: принятие решения о прекращении полномочий судьи квалификационными коллегиями судей представляет собой определенное ограничение принципа независимости судей, поэтому изменения в предлагаемом виде представляются полумерой.

С одной стороны, рассмотрение многих вопросов в отношении судей (и даже вопроса о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности) квалификационными коллегиями судей - безусловно, важное завоевание по повышению уровня независимости суда и судей. С другой стороны, решение такого важного вопроса, как досрочное прекращение полномочий судьи в качестве меры дисциплинарной ответственности, негосударственным, несудебным органом, как ни парадоксально, снижает уровень независимости судьи. Не всегда решение таких вопросов корпоративным органом означает соблюдение "чистоты рядов" и конституционных прав гражданина - судьи.

Здесь можно констатировать конфликт ценностей. Как справедливо отмечает Питер Г. Соломон, "добиться подотчетности судей, не подвергая при этом опасности их независимость, - трудная задача, но с этой универсальной дилеммой сталкивается любая страна, предоставляющая своим судам полномочия в решении важных вопросов" <1>.

<1> Соломон-мл. П.Г. Судебная реформа В.В. Путина: не только независимость, но и подотчетность судей. М.: Изд-во Ин-та права и публичной политики, 2002. N 3 (39). С. 32.

Действительно, квалификационная коллегия судей, рассматривающая вопросы о прекращении полномочий судьи, является органом судейского сообщества, действующим на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов независимо от каких-либо иных органов и должностных лиц. Ее деятельность, согласно ст. 5 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и конкретизирующим ее ст. ст. 3 и 4 Положения о порядке работы квалификационной коллегии судей, осуществляется на основе коллегиального, гласного, свободного, беспристрастного и справедливого рассмотрения вопросов, отнесенных к ее компетенции; при этом квалификационные коллегии судей не подотчетны избравшим их органам судейского сообщества за принятые решения <2>.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и статей 21, 22 и 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой" // СЗ РФ. 2008. N 10 (ч. 2). Ст. 976.

Указанные утверждения правильны, однако на практике достижение целей объективного и беспристрастного вынесения решения квалификационной коллегией судей довольно часто ставится под сомнение, о чем свидетельствуют многочисленные обращения в Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и Европейский суд по правам человека.

Дисциплинарная ответственность призвана выполнять функцию предупреждения проступков и очищения судейского корпуса от недостойных лиц, должна быть направлена на борьбу с коррупцией в судейской среде, поэтому ее необходимо тщательно и подробно урегулировать <3>.

<3> См.: Скутин А.Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. N 10 (30). С. 79 - 85; Нешатаева Т.Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. N 11 (31). С. 67 - 77.

Досрочное прекращение полномочий является особой формой ответственности. При существующем порядке применения наиболее строгого вида дисциплинарной ответственности не гарантированы объективность и беспристрастность, вопрос о прекращении полномочий судьи решается фактически корпоративным органом, а такое положение дел вряд ли может быть оценено как соответствующее международным стандартам независимости судей.

Дисциплинарная ответственность судей в Российской Федерации регулируется такими нормативными актами, как ст. 6.1 (п. п. 11 и 13), п. 1 ст. 12.1 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", п. 6 ст. 21, п. п. 1 и 2 ст. 22, абз. 2 п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в их взаимосвязи со ст. 4 Положения о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденного Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г.

Квалификационные коллегии судей (Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации) являются органами судейского сообщества (ст. 3 ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"). Они не являются ни органами общественных организаций, ни органами судебной власти, ни административными органами государственной власти.

Данное положение вызывает необходимость изменить порядок досрочного прекращения полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28 февраля 2008 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 6.1 и 12.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и ст. ст. 21, 22 и 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зиминой, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой" подчеркнул значение конституционно-правового статуса судьи с точки зрения особых требований, предъявляемых к судьям, указав, что это согласуется с международными рекомендациями и стандартами в сфере правосудия: с Бангалорскими принципами поведения судей (приложение к Резолюции Экономического и Социального Совета ООН от 27 июля 2006 г. N 2006/23), с Основными принципами независимости судебных органов (одобрены Резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. N 40/32 и от 13 декабря 1985 г. N 40/146), с Рекомендациями N R (94) 12 по вопросам независимости судей (принята Комитетом Министров государств - членов Совета Европы 13 октября 1994 г.).

Конституционный Суд Российской Федерации (п. 3.2 Постановления N 3-П) признал, что, привлекая судей к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи за нарушение требований закона при рассмотрении гражданских дел (притом что соответствующие судебные постановления не проверялись вышестоящей судебной инстанцией), квалификационные коллегии судей основывают выводы об их незаконности и о допущенных судьями процессуальных нарушениях на материалах проверки, приложенных к представлению председателя суда. Тем самым квалификационные коллегии судей, которые не могут быть признаны компетентным органом для оценки законности судебного акта, включающей в себя как правильное применение материального закона, так и соблюдение процессуальных правил, вопреки требованиям ст. 118 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" принимают на себя функцию осуществления правосудия.

Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Постановлении от 28 февраля 2008 г. N 3-П признает тот факт, что участие председателя суда в процедуре прекращения полномочий судьи оказывает влияние на членов квалификационной коллегии, которые являются в большинстве своем судьями, находятся в зависимом, подчиненном положении от руководителя судебного органа, как и судья, в отношении которого ведется дисциплинарное производство, и, следовательно, не обеспечивает государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, как это предусмотрено ст. 45 Конституции Российской Федерации.

Председатель суда при рассмотрении квалификационной коллегией судей вопроса о досрочном прекращении полномочий судьи выступает в соответствующих процедурах - по аналогии с судопроизводством, осуществляющимся на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации) - как сторона и, следовательно, не вправе участвовать в голосовании при принятии решения по существу рассматриваемого вопроса. Это согласуется с Основными принципами независимости судебных органов, по которым обвинение или жалоба, поступившие на судью в ходе выполнения им своих судебных и профессиональных обязанностей, должны быть безотлагательно и беспристрастно рассмотрены согласно соответствующей процедуре, при этом судья имеет право на ответ и справедливое разбирательство (п. 17); все процедуры наказания, отстранения от должности и увольнения должны определяться в соответствии с установленными правилами судебного поведения (п. 19).

Последние положения подтверждают тезис о необходимости фактически судебных процедур для принятия решения о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение дисциплинарного проступка.

В то же время недопустимо, чтобы решение о досрочном прекращении полномочий судьи принималось в результате проведения процедур по аналогии с судопроизводством (т.е. квазисудебной), при этом стороной, доказывающей факт совершения дисциплинарного проступка, был бы сам председатель суда, который формировал обращение в квалификационную коллегию с представлением о досрочном прекращении полномочий судьи.

"Председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности... Кроме того, от председателя суда во многом зависит материальное благополучие, а также качество социальных гарантий судьи. И эта зависимость заложена в действующем законодательстве" <4>.

<4> Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5.

Такие меры, как голосование членов квалификационных коллегий в отсутствие председателя суда, голосование именно тайное и т.п., нельзя признать серьезным препятствием для воздействия на членов квалификационных коллегий в корпоративных или личных целях. Это признается также судьями, в том числе некоторыми руководителями судов, научными работниками <5>.

<5> Михайловская И.Б. Суды и судьи: независимость и управляемость. М.: Проспект, 2008.

Во многих государствах вопрос об отстранении судей от должности решают органы судейского сообщества (квалификационные коллегии, советы правосудия и т.п.), в ряде зарубежных стран - органы судебной власти (Верховный суд - в Нидерландах, вышестоящий суд - в Испании, Дисциплинарная комиссия, являющаяся фактически судебным органом, - в Италии, дисциплинарные суды при Верховном суде и при апелляционных судах - в Австрии, Дисциплинарный суд - в ФРГ).

Вынесение окончательного решения о назначении на должность судьи и лишении судьи этого статуса лицом, не связанным корпоративными, внутренними интересами судейского сообщества, является оправданным и целесообразным (например, высказываются предположения о том, что решения должны приниматься Президентом Российской Федерации <6> либо Дисциплинарным судом <7>).

<6> Дегтярев С.Л. К вопросу об ответственности судебной власти и судей в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 12; Беспалов Ю. Проблемы независимости судебной власти и пути их решения // Мировой судья. 2008. N 8.
<7> См.: Выступление председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина 4 декабря 2008 г. на VII Всероссийском съезде судей.

В то же время, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 19 февраля 2002 г. N 5-П <8> и от 31 января 2008 г. N 2-П <9>, статус судьи, обеспечивающий исполнение возложенной на суды задачи по защите прав и свобод человека и выступающий гарантией общего конституционного статуса личности, подлежит конституционно-правовой защите, уровень которой не должен снижаться по отношению к ранее достигнутому.

<8> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2002 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 15 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации", статьи 2 Федерального закона от 21 июня 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и части первой статьи 7 Федерального закона от 10 января 1996 года "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан - судей и судей в отставке" // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1015.
<9> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2008 г. N 2-П "По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 6. Ст. 540.

Статья 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" закрепляет один из основополагающих принципов судоустройства, согласно которому правосудие осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с законом. Закон запрещает создание каких-либо иных, не предусмотренных Федеральным конституционным законом квазисудебных органов, чрезвычайных судов.

С учетом изложенного представляется, что решение о лишении статуса судьи как меры дисциплинарной ответственности должен принимать высший судебный орган страны. То есть всяческой поддержки заслуживает идея о том, что решение о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности должны принимать наиболее профессионально подготовленные и независимые в силу своего статуса судьи - судьи Верховного Суда Российской Федерации.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий судьи не зависит только от того, подтверждена неправосудность судебного акта вышестоящей судебной инстанцией либо нет, поскольку основанием для досрочного прекращения полномочий судьи могут быть как грубые нарушения материального и процессуального законодательства, так и порочащее его поведение, не связанное прямо с рассмотрением судебных дел. Следовательно, и по этому основанию решение о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности должны принимать наиболее опытные и мудрые судьи, которые действительно независимы от председателей районных судов, судов субъектов Федерации. Вряд ли кто будет оспаривать утверждение, что рассмотрение представления о досрочном прекращении полномочий судьи - практически всегда дело сложное, трудное, "...в трудных делах выбор судьи определяется его судейской философией, которая есть продукт его опыта и его мировоззрения" <10>.

<10> Барак Аарон. Судейское усмотрение / Пер. с англ. М.: Издательство "НОРМА", 1999. С. 2.

Из приведенного в начале статьи сообщения следует, что состав дисциплинарного присутствия формируется из шести судей, избираемых на два года, т.е. он будет постоянным на определенный законом срок полномочий. Указанное положение следует расценивать как негативное, поскольку оно не устраняет недостатков законодательства, направленных на ограничение независимости судей. На постоянный состав небольшой по количеству судей коллегии легче воздействовать, "найти подход" к нему для достижения определенных целей. Абсолютной независимости не бывает. Требовать от судей постоянного проявления героизма - неправильно <11>. А форм воздействия на должностное лицо, коим является и судья Верховного Суда Российской Федерации, можно найти очень много. На практике, например, бывает такое: председатель районного суда практически ежегодно у судьи изымает одно или несколько дел и передает для рассмотрения другому судье. Безо всяких объяснений. Судья не задает никаких ("лишних") вопросов, потому что, во-первых, законодательством этот вопрос не урегулирован; во-вторых, судье нежелательно лишний раз обострять отношения с руководством, например в ситуации, когда по истечении и 16, и 17, и 18, и 19 лет работы его в должности судьи семья не получает улучшения жилищных условий.

<11> Кони А.Ф. Нравственные начала в уголовном процессе. М., 1956. С. 26.

Поэтому дела о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности должны быть подведомственны Верховному Суду Российской Федерации, всем судьям Верховного Суда Российской Федерации, а не узкому составу судей. Рассмотрение конкретного представления должно быть поручено коллегии судей по жребию - как наиболее прогрессивной и объективной форме распределения судебных дел. Данный порядок распределения судебных дел необходимо вводить и в отношении всех иных судебных дел, естественно считаясь с неминуемой предметной и иной (различной категорией сложности дел) специализацией в судах. Возможности распределения дел в судах путем жеребьевки способствовало бы совершенствование положений о квалификационных классах судей (более дробное), законодательное урегулирование вопросов профессиональной карьеры судьи. А рассмотрение именно вопросов о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности представляется наиболее универсальной, требующей не узкой специализации, а многоопытности, широты мировоззрения и более высокого уровня независимости субъектов принятия решения, регламентированного законом. С этой точки зрения система арбитражных судов должна рассматриваться как специализированная подсистема судебной системы страны.

История учит, что часто благое начинание либо извращается, либо приводит к обратному эффекту ввиду некорректного внедрения. К примеру, нововведение закона 1885 г. о высшем дисциплинарном присутствии Правительствующего сената в России скорее подрывало престиж суда, поскольку создало прецедент, когда судья фактически подвергался наказанию на основе бездоказательных утверждений, только по той причине, что Высшее дисциплинарное присутствие сочло более приемлемым не добиваться судопроизводственным процессуальным порядком вынесения независимого решения о виновности или невиновности судьи <12>.

<12> См.: Рыжов Д.С. Высшее дисциплинарное присутствие Правительствующего сената как орган надзора за судебными учреждениями в пореформенной России // Право и политика. 2007. N 9.

Действующее российское законодательство о дисциплинарной ответственности требует совершенствования, поскольку имеет пробелы. Не разработаны многие вопросы, касающиеся природы дисциплинарной ответственности (не только судей); в числе прочих - является ли досрочное прекращение полномочий судьи за проступок видом дисциплинарной (либо другой) ответственности, не противоречат ли положения об этом трудовому законодательству и т.п. <13>.

<13> См., напр.: Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты. М.: Издательство "НОРМА", 2008. С. 157 - 171.

Отвечая на вопрос, вынесенный в заголовок статьи, представляется возможным сказать: изменения законодательства о порядке рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности необходимы, представления об этом должны рассматривать судьи Верховного Суда Российской Федерации, состав коллегии судей должен формироваться на основе случайной выборки (например, жеребьевки).