Правовые акты президента Российской Федерации как источники административного права

Ордина О.Н., доцент кафедры философии Института (филиала) МГЮА в г. Кирове, кандидат культурологии, докторант.

Конституция РФ 1993 г. (ст. 80) закрепила статус Президента РФ, подчеркивающий его ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти. Издаваемые Президентом РФ правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции РФ.

Президент РФ, являясь главой государства, наделен широкими функциями, которые позволяют обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в триаду разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в Конституции РФ 1993 г. (ст. 80, 83, 84, 85, 89, 102, 115, 117). Исходные начала правовой природы и юридической силы правовых актов Президента РФ определяются Конституцией РФ, сформулировавшей критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции РФ). Согласно этому положению должна строиться политика издания правовых актов.

Правовые акты Президента РФ как гаранта Конституции РФ должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридическому оформлению. Конституционным положением установлены жесткие требования к содержащимся в указах нормативным решениям: указы, являясь подзаконными актами, не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Приоритет Конституции РФ и федеральных законов по отношению к любым актам не изменяет значения указов как основной формы реализации правотворчества Президента РФ.

В силу того что Конституция РФ не содержит исчерпывающих критериев разграничения полномочий в правотворческой деятельности Президента, парламента и Правительства РФ, нарушение принципа верховенства закона правовыми актами главы государства встречается в правотворческой практике довольно часто. Этому способствуют отставание законодательного урегулирования государственного управления, значительная продолжительность законодательного процесса и практическая необходимость заполнения правового пробела, обусловливающие издание указов Президента РФ, которые могут действовать до принятия соответствующего федерального закона.

Являясь первым среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, концентрируя властные полномочия главы государства, Президент РФ не обладает прерогативами законодательной власти, но вправе издавать указы, имеющие силу закона или изменяющие его.

Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П <1> указал, что Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых определен другими статьями Конституции РФ), при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов. В Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П <2> Конституционный Суд отнес ст. 80 к статьям, определяющим полномочия Президента РФ, и установил, что "само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия федерального конституционного или федерального закона".

Такое расширительное толкование полномочий Президента РФ относительно издания указов безосновательно, так как в гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ нет указания на верховную власть Президента РФ в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. На основе норм Конституции РФ, ставящих все ветви власти в большую или меньшую зависимость от Президента РФ, он наделил себя большими полномочиями в редактировании конституционных норм, которые имеют отношение к изданию указов. Тем самым он создал предпосылки издания актов по самому широкому кругу вопросов.

Таким образом, по юридической силе одним из наиболее важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента. Статус Президента РФ как главы государства и высокий уровень компетенции определяют иное, чем у всех других подзаконных актов, нормативное соотношение его указов с федеральными законами. Феномен издания указов, опережающих законы, прочно вошел в практику президентского нормотворчества. Сфера, регулируемая актами главы государства, настолько широка, что многие зачастую отожествляют указ и закон, придавая им одинаковую юридическую силу.

Конституция РФ предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются решения Президента РФ нормативного плана, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления.

Президент РФ издает нормативные акты с целью конкретизации и детализации действующего законодательства, и в то же время они являются одним из оснований для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции РФ).

Помимо нормативных указов Президент РФ имеет право издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, т.е. вопросы назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами и медалями и т.п.

В соответствии с распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г. N 85-рп "О мерах по упорядочению подготовки актов Президента РФ" <3> решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений, которые не носят нормативного характера. Распоряжения Президента РФ также издаются по вопросам рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента, назначения представителей, ведения переговоров и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне. Но иногда Президент РФ издает нормативные распоряжения.

Каковы критерии разграничения указов как одной формы актов Президента РФ от распоряжений как другой формы актов? Указы Президента должны быть нормативными, а проекты документов, не содержащие нормативных положений, могут оформляться в форме распоряжений Президента. При этом указы обладают большей юридической силой и возможные коллизии между ними должны решаться в их пользу.

Поскольку характер указов и распоряжений Президента РФ является комплексным, предусматривающим включение в них как актов нормативного содержания, так и оперативно-распорядительных и индивидуальных предписаний, то понятие нормативности акта Президента РФ имеет теоретическое значение, важное при определении круга подлежащих изучению актов Президента РФ. Ими могут быть только нормативные указы, так как ненормативные акты не могут рассматриваться как источники права. Понятие нормативности имеет и практическое значение, используемое для систематизации российского законодательства.