Проблемы социализации российского законодательства

Золотухина Т.А., преподаватель Ростовского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

Данная статья выполнена на актуальную тему, поскольку социализация законодательства есть один из приоритетов Российского государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако благие начинания далеко не всегда получают социально полезный результат, и в целом социальная ситуация в нашей стране остается очень сложной. В этой связи выявление негативных тенденций и их целенаправленное разрешение способствуют реализации идеи социализации законодательства.

The article deals with the topical theme as the socialization of legislation is one of priorities of the Russian state, whose policy is aimed at creation of conditions securing worthy life and free development of a man. However good undertakings do not always have socially useful result and in general the social situation in our country remains very complex. In this connection finding negative tendencies promotes realization of the idea of socialization of legislation <*>.

Одним из приоритетных направлений российской правовой политики является социализация законодательства, т.е. процесс адаптации действующего российского законодательства (в широком смысле этого понятия) к нуждам и потребностям отдельных индивидов, социальных групп, общества в целом. Социализацию законодательства можно определить как деятельность компетентных органов и лиц, выражающуюся в принятии законов, учитывающих нужды и потребности человека, направленных на создание условий, способствующих повышению качества и уровня жизни и последующей их реализации с целью достижения социально полезных результатов. Иными словами, при решении вопросов жизнеобеспечения государства и общества на первый план следует поставить человека, личность, проводить в жизнь сформулированную А.И. Солженицыным идею сбережения народа <1>. При этом задача сбережения и приумножения российского народа заключается не только в стабилизации численности населения, рождаемости и продолжительности жизни, но и в контроле над качеством и комфортом жизни, уровнем здравоохранения и образования, включая профессиональное, развитием рынка труда, воспитанием молодежи, обеспечением межнационального согласия и единства российской нации.

Данное направление развития и совершенствования правовой политики сформировалось в русле провозглашения России в ст. 7 Конституции Российской Федерации в качестве социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Одной из важнейших социальных функций современного государства признается правотворческая, законотворческая функция, а социализация законодательства - основное требование правотворческой политики. Следовательно, важнейшую роль в процессе социализации законодательства играют правотворческие, прежде всего законотворческие, органы.

В условиях реализации законотворческой функции в области социализации российского законодательства отмечаются отдельные успехи, в т.ч. провозглашение социальной сферы приоритетом государственной политики; поддержка материнства и детства; меры, направленные на постепенное приближение размера минимальной зарплаты к величине прожиточного минимума <2>; неоднократное повышение пенсий и социальных пособий, осуществлявшееся в 2007 и 2008 гг. <3>; внедрение элементов планирования в сфере социальной политики (принятие Федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных социальных фондов на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. <4>, введение единых страховых тарифов и федеральных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2008 - 2010 гг.) <5>.

Таким образом, очевидно, что важнейшая роль в обеспечении достойного уровня жизни каждого человека принадлежит закону, что обусловливает актуальность проблемы социализации законодательства.

Социализации подвержено преимущественно трудовое, жилищное законодательство, законодательство в области социального обеспечения населения, здравоохранения. Однако благие начинания далеко не всегда получают социально полезный результат, и в целом социальная ситуация в нашей стране остается очень сложной. Провозглашенный курс на социализацию российского законодательства нередко оборачивается принятием в лучшем случае неработающих, а возможно, и прямо асоциальных законов.

По-прежнему остро стоит вопрос о пенсионной реформе, поскольку принципы социального страхования, установленные законодательством 1990-х гг., сегодня не действуют, будучи практически вытесненными государственной социальной помощью. Уровень жизни большинства населения крайне низок, разрыв между величиной доходов населения достиг критической отметки и т.д.

Нежелательные для социальной обстановки последствия породил, например, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <6>, хотя от миграционной политики государства зависит эффективность экономики и спокойствие граждан России.

Как подчеркнул мэр г. Москвы Ю.М. Лужков <7>, уведомительная система миграционного учета (установленная Законом) - серьезнейшая ошибка, поскольку на практике миграция продемонстрировала свою бесконтрольность, нацеленность на разрушение рынка труда, подрыв социальной солидарности, угрозу национальной безопасности. Все возникающие проблемы являются достаточным основанием для того, чтобы серьезно обсуждать необходимость замены действующего уведомительного порядка миграционного учета по месту пребывания на регистрацию по месту проживания. Кроме того, нужен обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, налоговыми органами, медицинскими учреждениями, силовыми структурами, самими работодателями.

Таким образом, изначально правильная постановка вопроса на разрешение существующей проблемы, не получив надлежащей правовой регламентации, не только оказалась не способной к ее решению, но и повлекла рост числа новых проблем.

На современном этапе происходит бурное развитие жилищного законодательства и его адаптация к существующим общественным отношениям с учетом их особенностей, а также интересов как отдельных граждан, так и значительных слоев общества. То есть данная отрасль законодательства активно подвержена процессам социализации.

Жилищный кодекс РФ в регулировании отношений собственности на жилые помещения отошел от существовавшей ранее политики государства, он регулирует отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений, с позиций интересов и потребностей современного общества и отстаивает приоритетность прав собственников жилых помещений <8>.

Однако в рамках установленного правового регулирования возможен конфликт интересов собственника и общества либо государства, например в вопросах неплатежей за жилье и коммунальные услуги, с ним связанные. Эти противоречия хотя и имеют законодательное разрешение, но пока объективно не устранены. Дабы не порождать ситуацию, в которой допускается принудительное изъятие собственности, целесообразным представляется возложение на должника трудовой обязанности с целью компенсации образовавшейся задолженности. Такая форма взыскания жилищной задолженности способна как исключить "покушение" на институт частной собственности, так и решить массу коммунальных проблем, в частности нехватку дворников, уборщиц.

В нынешних условиях идет активный процесс социализации не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Федерации. Он характеризуется не просто принятием социальных законов (законов в сфере образования, культуры, социальной защиты населения и др.), социализация регионального законодательства означает инкорпорирование в законодательство субъектов РФ принципов социального государства, таких, как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан.

В литературе высказывается предложение о принятии закона на уровне субъектов Федерации, объединяющего нормы о социальной поддержке всех категорий населения региона, нуждающихся в ней. По этому пути уже пошло значительное число субъектов Федерации (например, Республики Адыгея, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Приморский край, Амурская и Тюменская области и др.) <9>. В данных законах, как правило, установлены меры социальной поддержки для социально незащищенных категорий граждан (например, дети-сироты, ветераны труда, малоимущие граждане, участники вооруженных конфликтов, граждане, получающие пенсию по старости, работники социальной сферы и пр.).

Важной составной частью социальной политики является здравоохранение, но в ряде субъектов Федерации (г. Москве, Республике Марий Эл и некоторых других) какие-либо специальные законы (не считая Законов о бюджете Фонда обязательного медицинского страхования, принимаемых в большинстве субъектов Федерации ежегодно) о здравоохранении отсутствуют. Поэтому регулирование вопросов охраны здоровья граждан производится федеральными законами и уставами субъектов Федерации. В то же время на региональном уровне целесообразно принятие региональных целевых программ по вопросам развития здравоохранения, профилактики заболеваний, оказания медицинской помощи, медицинского образования населения; это предусмотрено Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан.

Особой регламентации правом требуют организация психиатрической помощи гражданам, ее классификация, виды и основания ее оказания. В России в настоящее время психиатрическая (и иная) помощь оказывается бесплатно без предъявления полиса лишь в строго оговоренных в законах случаях, что не соответствует реальным условиям жизни граждан (низкий уровень и качество жизни подавляющей массы населения), что свидетельствует о большей гуманности многих советских нормативно-правовых актов, регулировавших общественные отношения в сфере медицины и здравоохранения <10>.

Проблемы социализации связаны и с совершенствованием законодательства по делам молодежи. Однако попытки его усовершенствования не достигли поставленной цели, а лишь породили законодательные ошибки.

Так, принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <11> преследовало цель упорядочить обозначенную сферу общественных отношений. Однако в вопросы местного значения (ст. 14 Закона об организации местного самоуправления) законодатель не включил полномочия по организации работы с молодежью. Очевидно, просто забыл, но в результате у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по организации работы с молодежью, молодежными и детскими общественными объединениями <12>. В результате данный Закон с полным правом можно оценить как неработающий, поскольку правовой статус необходимых структур им не определен, тогда как на местах созданы и действуют органы по делам молодежи без законных на то оснований.

Основной предпосылкой, порождающей проблемы социализации российского законодательства, следует признать проблему высокой численности бюрократического аппарата. По оценкам Л. Сычевой, за последние десять лет (с 1 января 1999 г. по 1 октября 2008 г.) число чиновников в России выросло с 1 млн. 148 тыс. 758 до 2 млн. 60 тыс. 234 человек. И это при существенном снижении численности населения. Сама же власть заявляет о том, что есть еще незанятые должности, ибо государственный аппарат укомплектован на 90 с небольшим процентов <13>. Какое бремя ложится на общество, вынужденное содержать такой государственный аппарат?!

Самое время внести предложение по перераспределению полномочий, а в законодательстве предусмотреть сокращение чиновничьего аппарата. Одним из вариантов решения существующей проблемы может стать передача значительной части функций и полномочий, которые осуществляют государственные органы Федерации и регионов, в негосударственный сектор (общественным институтам и саморегулируемым организациям). Это позволит и численность чиновников сократить, и обстановку в системе госорганов власти оздоровить. Простое сокращение чиновничьего аппарата пойдет только на пользу государству и всем гражданам. Высвободившиеся в такой ситуации денежные средства следует направить нуждающимся в них российским гражданам. Сделать законодательство более социальным мы сможем только тогда, когда на практике будет обеспечена реальная забота о людях, а не о чиновниках.

Итак, проведенное исследование показало тесную взаимосвязь между принципами социального государства и процессами социализации законодательства. Но для того чтобы конституционные положения о социальном государстве в России получили свое реальное воплощение, потребуются еще колоссальные усилия теоретиков и практиков юриспруденции.