Возрождение традиций местного самоуправления в постсоветской России

Шайхуллин М.С., доцент, кандидат юридических наук, Институт права ГОУ ВПО "Башкирский государственный университет".

В настоящее время возрастает роль традиций местного самоуправления как социальной ценности в условиях построения правового и демократического государства. Фундаментализировать местное самоуправление, кроме всего прочего, возможно и путем восстановления, возрождения утраченных форм отправления власти на местном уровне. Важность постановки проблемы возрождения традиций местного самоуправления очевидна уже в силу того, что в системе организации местного самоуправления в нашем государстве нарушен абрис выстраивания моделей муниципальной власти с учетом традиционного местного самоуправления и реализации форм прямой и представительной демократии.

Проблема заключается в том, что традиций местного самоуправления при отправлении публичной власти попросту нет либо они присутствуют в незначительном количестве. Как справедливо отмечает А.А. Саломаткин, русская деревня длительное время продолжала сохранять традиционные формы общественной жизни, и даже в XX в. можно было встретить сельские социальные структуры, существовавшие более 600 лет <1>. Исследования, проведенные К.А. Антипьевым, показали, что чем меньше населенный пункт, тем больше возрастает роль неформальных, горизонтальных социальных связей и отношений. В территориальном общественном самоуправлении горизонтальные социальные связи и отношения вообще являются определяющими <2>. Вместе с этим анализ традиций местного самоуправления в России приводит к необходимости исследования вопросов, связанных с их трансформацией под влиянием меняющейся общественно-политической, экономической ситуации в государстве. Данный подход особенно актуален в России, где уровень позитивного отношения граждан к муниципальной и государственной власти является очень низким. Так, данные социологического исследования, проведенного автором в сельских муниципальных образованиях, показали следующую картину отношения граждан к деятельности органов местного самоуправления. 46% опрошенных подтвердили недоверие к местным властям в связи с невыполнением их законных требований, а также по другим важным и актуальным для граждан вопросам. Вместе с этим 30% респондентов отметили доверительное отношение к органам местного самоуправления в рамках исполнения ими своих полномочий. 22% граждан затруднились ответить на вопрос, доверяют ли они местным властям.

По вопросам коррупции в системе муниципальных органов 43% респондентов подтвердили высокую степень коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, заявив, что с этим явлением в деятельности практически всех муниципальных образований сталкивались лично либо сталкивались их близкие или друзья. 36% граждан отметили, что уровень коррупции в муниципальных образованиях средний, пояснив при этом, что деньги в муниципальных образованиях берут, но не все чиновники и служащие и не во всех муниципалитетах. Вместе с этим 6% опрошенных считают, что органы местной власти не настолько востребованы, чтобы их деятельность могла быть коррумпированной. 13% граждан затруднились ответить на вопрос, усматривают ли они в деятельности органов местного самоуправления элементы коррупции <3>. С этой позиции опрошенных граждан права А.В. Сергеева, которая отмечает, что для большинства людей гораздо важнее проблем демократии и свободы интересы общности, решение социальных задач, отстаивание общенародных интересов от давления олигархов <4>.

Таким образом, идея возрождения традиций местного самоуправления уникальна для восстановления утраченных форм народного волеизъявления с учетом их модернизации и трансформации. Исходя из этого, необходимо согласиться с Л.В. Лебедевой в том, что политические, социальные и экономические потрясения, которые Россия испытала в начале XX в., заставили крестьян приспосабливаться к новым условиям. Наряду с действием старых традиций в повседневной жизни деревни происходили значительные перемены, ломался веками устанавливавшийся образ жизни. Некоторые новшества, которые соотносились с поступательным развитием крестьянской ментальности, принимались и развивались. Другие не находили понимания и поддержки, однако и в этом случае оказывали влияние на сознание крестьян: они начинали привыкать к появившимся возможностям <5>.

Как справедливо отмечает В.К. Самигуллин, для некоторых традиция - лишь объект для критики. Это нечто всегда консервативное, косное, реакционное, т.е. то, что мешает прогрессу. Представляется, что излишний критицизм по отношению к традиции - следствие недоучета того, что в ней в концентрированном виде представлен многовековой опыт в разных областях человеческой деятельности, в том числе в сфере права, который, разумеется, нужно переосмысливать с учетом новых реалий, но никак нельзя отбрасывать в целом <6>. С этой точки зрения возрождение традиций местного самоуправления в России представляется не только необходимым, но и своевременным.

Мы считаем, что традиции местного самоуправления в правовом смысле должно гарантировать не только государство, но и население муниципальных образований, а также органы местного самоуправления, которые обязаны восстановить утраченные традиции самоуправления, сформировать их и оформить соответствующим образом. Вместе с этим обязанность восстановления традиций местного самоуправления было бы несправедливым возлагать на муниципальные органы, ибо не самоуправление уничтожило само себя, а государство ликвидировало местное самоуправление, заменив его системой местных Советов, в результате чего несколько поколений родились и ушли, так и не осознав силу, возможности и свободу, которые в своей сущности предоставляет гражданам "настоящее" местное самоуправление.

Однако возникает вопрос об оформлении традиций местного самоуправления, ведь традиции могут быть лишь образом социального поведения и, не закрепленные в нормах права, еще не гарантируют их соблюдения. С другой стороны, правовая регламентация традиций "съедает" самое главное - сущность ее как социальной нормы, ибо она может действовать и без правового оформления, где ее сила больше и весомее, чем в праве. В конце концов традиция передает право, а не право передает традицию. Сегодня необходимо обозначить роль традиции как значимой формы развития общества и его культуры. Более того, такая роль в системе публичной власти вообще обеспечит развитие социального взаимодействия между местными сообществами, где в последнее время прослеживается ярко выраженное недоверие по отношению не только к муниципальной, но и к государственной власти.

Традиция есть то, что, передаваясь из поколения в поколение, двигаясь сквозь время, отличается непрерывной самотождественностью, не теряя при этом способности к самообновлению и трансформации <7>.

Вместе с этим постановка вопроса о возрождении традиций местного самоуправления, на наш взгляд, является дискуссионной, поскольку возникает вопрос: какие традиции следует восстанавливать? Если это традиции местных Советов, то представляется, что будет сохраняться следование государственным, политическим традициям, что является неприемлемым, с точки зрения Ф.М. Раянова, который отмечает, что политические традиции сохраняются в современной России и это главная беда, которую нам следует преодолеть. Место излишней политизации общественной жизни у нас должна занять либерализация, связанная с переходом к правовой (справедливой) организации всей жизнедеятельности людей <8>. Ибо политизация местного самоуправления при его сущности является неверной моделью в системе организации муниципальной власти в настоящее время. Более того, необходимо отметить, что возрождение традиций местного самоуправления следует осмысливать исходя из подхода их дифференциации. Например, если традиции самоуправления трансформировались под влиянием деятельности местных Советов после 1917 г. и действовали как традиции Советов, то традиции самоуправления действовали и могут действовать только в условиях баланса интересов государства и общества в условиях децентрализации власти. Таким образом, к возрождению традиций местного самоуправления необходимо подходить с учетом их идентификации для применения в конкретной сфере общественных отношений.

В настоящее время говорить о том, что современная муниципальная власть должна возрождать традиции местного самоуправления, - это вопрос непростой. Дело в том, что все руководители муниципальных органов, от которых во многом зависит формирование традиционного подхода населения к осуществлению власти на местах, зависит будущее местной (публичной) власти, родились в СССР, когда самоуправление законодательно не закреплялось как основа конституционного строя, а действовало только на основе социальных норм, а именно обычаев, традиций (десятидворки, сходы старейшин и многое др.), поэтому в настоящее время образ самоуправления для муниципальной власти необходимо еще формировать.

До сих пор многие главы муниципальных образований реализуют свои полномочия, следуя традициям местных Советов, где, как известно, существовала жесткая централизация государственного управления, например обязательный индивидуальный отчет главы сельского муниципального образования перед главой муниципального района, собрания глав местных органов поселений с заслушиванием в муниципальном районе и др. Но следует отметить, что такая взаимосвязь осуществляется условно, на основе действия социальных норм, доставшихся в наследство местным муниципальным органам власти.

С другой стороны, децентрализация муниципального управления все-таки прослеживается, ибо следование нормам права, закрепленным в ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - это обязанность современных органов местного самоуправления. Как отмечает И.С. Кучанов, характерной чертой выборов депутатов Совета образца 1990 г. стало невмешательство в этот процесс самой власти в лице обкома, горкомов и райкомов КПСС. Если власть и пыталась как-то повлиять на ход кампании, то делала это крайне осторожно, и, по наблюдениям очевидцев, этого просто не чувствовалось <9>.

Вместе с этим следует отметить, что если органы государства и местного самоуправления в условиях современного правового регулирования осторожно подходят к вопросам реализации форм непосредственного волеизъявления, то это вовсе не означает мягкого подхода к осуществлению контроля со стороны государства по отношению к муниципальным органам всех уровней, а также во внутренней организации осуществления муниципальной власти. Все это наталкивает нас на идею об идентификации традиций: во-первых, традиций самоуправления, во-вторых, традиций публичных органов власти.

Самоуправление и его органы - это в идеале слишком мощный социально-правовой институт в государстве, и поэтому государство гарантирует его, однако это вовсе не означает, что государство гарантирует традицию самоуправления. Ибо традиция влияет на самоуправление как позитивно, так и негативно, причем обусловливая ее и имея трансцендентный признак, при этом социальные нормы увековечивают особый цивилизованный подход как к государству и самоуправлению, так и к праву.

Сфера взаимодействия различных социальных норм является актуальной во все времена, ибо в ней выражается социальная целесообразность урегулированности общественных процессов при помощи имеющихся средств. В этом аспекте проявляются специфика управления обществом и действенность регулятивных свойств, имеющихся в его распоряжении <10>. Поэтому справедливо мнение о том, что поиск выхода из сложившейся ситуации все чаще приводит исследователей, общественных и государственных деятелей к мысли о возрождении традиций местного самоуправления <11>.

Например, традиции обеспечения санкций в механизме реализации ответственности при отправлении местного самоуправления в дореволюционной России требуют особого переосмысления в аспекте их возрождения. Традиции самоуправления в дореволюционной России были настолько сильны, что обеспечивали удачное синтезирование двух таких важных элементов, как власть и право. История знает случаи, когда народный сход в общине превращался в самосуд над ворами или конокрадами, а порой виновных немедленно предавали смерти <12>. Поэтому к возрождению традиций местного самоуправления необходимо относиться осмысленно, с позиции историко-правового и теоретико-методологического анализа. А.И. Солженицын отмечал, что опыт прошлых веков у нас есть. Его привнести сегодня нельзя. Это большая работа. Выборы в духе русской традиции утрачены <13>. Тогда как принцип выборности для самоуправления на разных исторических этапах был определяющим и традиционным не только в России, но и в зарубежных странах с развитыми моделями муниципальной организации.

Таким образом, следуя А.И. Солженицыну, необходимо заключить, что возрождение традиций местного самоуправления все-таки необходимо, ибо самоуправление несет в себе не только социально-правовую сущность и хозяйственную нагрузку, но и охранительную функцию, что больше присуще государственным органам, однако усиливает всю модель организации местного самоуправления в России, исходя из исторических и иных местных традиций на конкретных территориях.

В этом смысле весьма уместна классификация традиций местного самоуправления, поскольку актуальность традиций самоуправления в настоящее время обусловливает не только их возрождение, но и формирование, реализацию, муниципальное оформление и народное признание.

Представляется, что деятельность ученых и практических работников органов местного самоуправления по возрождению традиций местного самоуправления следует условно разделить на три стадии: а) деятельность по возрождению утраченных традиций местного самоуправления; б) деятельность по формированию новых традиций муниципальных органов; в) деятельность по сохранению традиций самоуправления.

Если такая деятельность будет подчинена системной и комплексной основе, то, на наш взгляд, в настоящее время необходимо учреждение следующих традиций самоуправления: а) традиции вступления в должность главы муниципального образования; б) традиции учреждения и использования символики муниципального образования; в) традиции реализации компетенции муниципальных образований по решению вопросов местного значения; г) традиции наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; д) традиции при реализации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления; е) традиции участия населения в осуществлении местного самоуправления; ж) традиции деятельности представительных органов местного самоуправления; з) традиции муниципальной службы; и) традиции принятия устава муниципального образования и муниципально-правовых актов.

Таким образом, следует заключить, что идея возрождения традиций местного самоуправления должна быть осмыслена исходя из подхода к их модернизации и трансформации в современных условиях и воспринята как неотъемлемая составляющая формирования муниципальной власти в России.