Мудрый Юрист

Государственный контроль как важнейшее звено государственного управления российского государства в XVIII - XIX вв.

Петровская О.В., консультант по правовым вопросам Академии ораторского искусства и Центра политического имиджа.

Исследуя сущность и правовые основы деятельности органов государственного управления Российского государства в XVIII - XIX вв., невозможно обойти вниманием существовавший тогда в России государственный контроль.

Studying the essence and legal fundamentals of activity of agencies of state management of the Russian State in 18th - 19th centuries it is impossible to avoid the state control which existed at that time <*>.

<*> Petrovskaya O.V. State control as the most important chain of the state management of the Russian state in the 18th - 19th centuries.

Первые шаги в организации государственного контроля над государственным хозяйством появляются в XVII в. - это был Счетный приказ. При Петре I контрольные функции выполнялись ревизион-коллегией. Затем через достаточно большой промежуток времени Императорским рескриптом 27 мая 1810 г. под председательством Председателя Государственного совета графа Румянцева была создана специальная Комиссия, состоявшая из Председателя и членов Госсовета. Эта Комиссия рассматривала вопросы, которые остались неразрешенными после образования министерств. В результате своей деятельности Комиссия пришла к выводу, что контроль должен распространяться на все министерства, в том числе и даже в особенности на Министерство финансов <1>. Кстати, этой же мысли придерживался Сперанский, который настаивал на независимости контрольного ведомства. Окончательно контроль финансовой деятельности государственных органов становится легитимированным 27 июня 1810 г. на основании мнения Государственного совета об образовании финансового контроля, которое было утверждено императором. Тогда же была введена должность Государственного контролера. Через некоторое время, а именно 28 января 1811 г., состоялось учреждение особого ведомства - Главного управления ревизии государственных счетов. Изданный по этому случаю Манифест гласил: "Главный предмет сего Управления есть проверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за движением оных, среди вопросов, вменяемых Государственному контролеру, следующие: то ли самое количество сумм и капиталов по каждой части поступило в приход и употреблено в расход, какое определено законом, при употреблении в расход сумм соблюдены ли правила установленные и польза казенная, верны ли самые счеты, не остаются ли где-либо суммы без определения их в государственную казну" <2>. Структура Главного управления ревизии государственных счетов включала два Департамента: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по военной части. Первый состоял из государственной экспедиции для ревизии счетов, второй - из счетных экспедиций, учрежденных при военных и адмиралтейской коллегиях. Управление ревизии государственных счетов приобрело статус Министерства. При нем был образован особый совет, имевший название Совет государственного контролера или Совет Главного управления ревизии счетов. Он состоял из Государственного контролера и начальников структурных подразделений, управляющих экспедициями адмиралтейской и государственной ревизии счетов. Заключения Совета имели совещательный характер и могли быть приняты или отклонены государственным контролером. С течением времени роль Совета возрастала. Во время отсутствия Государственного контролера Совет возглавлял Управление. Более того, когда первый Государственный контролер барон Б.Б. Кампенгаузен скончался, долгое время контролер не назначался вообще <3>. При Управлении была учреждена также канцелярия.

<1> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 1.
<2> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 2.
<3> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 13.

Государственный контроль распространял свои полномочия на все государственные учреждения, располагавшие денежными средствами, которые должны были отчитываться перед Государственным контролем о произведенных ими финансовых операциях. Изучение данного исторического периода показывает, что "Государственный контроль задумывался как противодействие безответственности бюрократии, как узда, способная удержать чиновников от бесконтрольного расходования и разворовывания бюджетных денег" <4>. Следует особо отметить, что кредитные учреждения, воспитательные дома и другие благотворительные заведения, находившиеся под патронажем императора и императрицы, изымались из-под государственного контроля <5>. В дальнейшем из сферы государственного контроля дополнительно выводится широкий круг ведомств, а также средства, направлявшиеся на содержание Царскосельского дворца, канцелярии Комитета министров, расходы на постройку Зимнего дворца <6>.

<4> Ялбулганов А.А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М., 1998. С. 23.
<5> Там же.
<6> Там же.

Государственный контроль в начале своей деятельности испытывал значительные трудности. Так, не был закреплен законодательно перечень документов, которые надлежало проверять, а также каким способом осуществлять их проверку. Особенно осложняло деятельность государственного контроля неудовлетворительное состояние отчетности в государственных учреждениях. Поэтому Управлению самому приходилось разрабатывать инструкции по проверке и систему отчетности.

В 1821 г. вводится должность обер-контролера военного департамента. В Управлении создается особый Комитет, который разрабатывает положения об обер-контролерах военных департаментов.

Для ревизии деятельности местных государственных органов в распоряжение государственного контроля привлекались казенные палаты. С самого начала счетные отделения казенных палат должны были войти в ведение государственного контроля. Этого не произошло, и контроль не имел своих структур на местах. Тем не менее казенные палаты выполняли ревизионную деятельность и по этой линии подчинялись контрольному учреждению.

21 марта 1836 г. Государственный контролер А.З. Хитрово представил императору проект нового "Образования государственного контроля". Проект был внесен в Государственный совет. В то же время в мае 1836 г. в Государственный совет был представлен альтернативный проект, автором которого явился генерал-адъютант Киселев. Он доказывал необходимость установления документальной ревизии по подлинным книгам и документам, предлагал возложить эту ревизию на государственный контроль и подчиненные ему местные учреждения, образовать которые, по мнению Киселева, было необходимо. Проект А.З. Хитрово поддержал Е.Ф. Канкрин, но Государственный совет все же склонился к принятию второго проекта. Совет не одобрил мысль А.З. Хитрово о том, что контроль необходимо поставить как бы над всеми министрами <7>. 30 декабря 1836 г. было принято "Образование государственного контроля". В соответствии с ним государственный контроль составлял самостоятельную отрасль государственного управления и наблюдал за правомерностью движения "казенных и общественных капиталов посредством ревизии генеральных отчетов, проверки книг и частных счетов, составления особых соображений, из которых можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при казенных операциях, или убытки, ею понесенные" <8>. После Б.Б. Кампенгаузена Государственным контролером был назначен А.З. Хитрово. В 1843 г. появилась должность товарища Государственного контролера. Им стал И.М. Брискорн. Обязанности Государственного контролера подразделялись на две главные категории: производство ревизии и утверждение ее. Первого рода обязанность возлагалась на контрольные департаменты, обязанность второго рода, а именно она определяла контроль как высшую ревизионную инстанцию, возлагалась на Совет государственного контроля <9>. Кроме Совета, в составе государственного контроля функционировали контрольные департаменты для счетов гражданского, военного, морского ведомств, канцелярия, общий контрольный архив. Сверх того, образовывались временные структуры для проверки счетов по особым распоряжениям Правительства <10>. Совет рассматривал наиболее важные дела, утверждал записки об окончательной ревизии каждого генерального отчета, утверждал расходы, которые с формальной стороны не были вполне оправданны, оставлял без преследования убытки по операциям, предпринимаемым в каких-либо нравственно-политических целях <11>. В обязанность контрольных департаментов входило: производство ревизий, составление табели о ежегодных успехах отчетности и ходе и последствиях ревизии оборотов каждого управления. В департаментах работали обер-контролеры, которые непосредственно ревизовали государственные учреждения и составляли соответствующие справки.

<7> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 59.
<8> Образование государственного контроля. СПб., 1837. С. 3.
<9> Там же. С. 9 - 10.
<10> Там же. С. 11.
<11> Образование государственного контроля. СПб., 1837. С. 22.

Ревизионная деятельность государственного контроля состояла в рассмотрении отчетов министров об их финансовой деятельности. По рассмотрении этих отчетов составлялись "соображения и замечания о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов" <12>.

<12> Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб. Т. 17. С. 408 - 410.

В 1856 г. была отправлена за границу специальная группа государственных служащих с целью изучения опыта и деятельности учреждений государственного контроля. Собранные там материалы легли в основу проведенных в дальнейшем преобразований в системе государственного финансового контроля.

В 1862 г. в период реформ государственный контроль подвергся коренным преобразованиям. На этот орган возлагалось наблюдение за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в распоряжении отчетных перед ним государственных учреждений. Государственный контроль составлял также заключение о выгодности или невыгодности тех или иных хозяйственных операций независимо от того, законны они или нет. 1 января 1864 г. для своевременной документальной ревизии денежных оборотов, производившихся в Санкт-Петербурге, вместо Департамента гражданских счетов и военных счетов была учреждена Временная ревизионная комиссия. В 1865 г. с образованием Санкт-Петербургской контрольной палаты в ведении этой Комиссии осталась лишь проверка центральных учреждений министерств. На палату возлагалась ревизия всех губернских учреждений и войсковых частей Санкт-Петербургского округа. Впоследствии из круга ведения Временной комиссии были выведены военная и кредитная отчетности, а 1 февраля 1883 г. Комиссия была переименована в Департамент гражданской отчетности <13>. Что касается ревизии местных учреждений, то имела место насущная необходимость образования местных контрольных учреждений, которые вводились в действие на территории России постепенно. 30 ноября 1864 г. согласно Высочайше утвержденному мнению Государственного совета в 12 губерниях были учреждены контрольные палаты, которые начали свою работу с 1 января 1865 г. Впоследствии они стали функционировать по всей стране. 30 мая 1866 г. была принята Инструкция о порядке делопроизводства в контрольных палатах <14>. Они не вошли в структуры губернских учреждений, подчинялись непосредственно государственному контролю и обладали независимостью от местной власти. Только Государственному контролеру палаты представляли отчет о своих действиях. Проведение контрольной реформы явилось заслугой В.А. Татаринова - Государственного контролера и выдающегося государственного деятеля <15>.

<13> Государственный контроль. 1811 - 1911. СПб., 1911. С. 162 - 163.
<14> Там же. С. 166.
<15> О нем см.: Ялбулганов А.А. Раскрывать и преследовать злоупотребления (о реформе государственного контроля В.А. Татринова) // Налоговая полиция. 1997. N 4.

"Образование государственного контроля" 1836 г. к 70-м годам XIX в. совершенно устарело и не соответствовало условиям пореформенной России. В период реформ произошли коренные изменения не только в деталях, но и в основных принципах деятельности государственного контроля, что связано прежде всего с введением единства кассы. Менялось законодательство о контроле, порядке, сроках заключения ревизии, о хранении и уничтожении обревизованной отчетности и др. <16>. Все это настоятельно выдвигало на очередь вопрос об издании нового законодательного акта о государственном контроле.

<16> Государственный контроль... С. 278.

В 1889 г. был составлен проект "Учреждения государственного контроля". После переработок и согласований, после рассмотрения в Государственном совете он "удостоился Высочайшего утверждения" и вступил в действие 28 апреля 1892 г. <17>.

<17> Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 1. Ч. 2. Далее ссылки на этот источник приведены в тексте с указанием номеров статей в скобках.

В "Учреждении государственного контроля" говорилось: "Государственный контроль наблюдает за правильностью и законностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности хозяйственных операций независимо от законности их производства" (ст. 943).

Органы государственного контроля обладали полномочиями в отношении всех государственных учреждений. Исключения устанавливал только император своим особым распоряжением. Контролю подлежали органы самоуправления (земские учреждения), а также частные предприятия и товарищества.

К основным полномочиям контроля относились: 1) проверка финансового состояния, а также заключение о возможности ассигнования сверхсметных расходов; 2) проверка отчетности по оборотам денежных и материальных капиталов, фактическая проверка денежных и материальных капиталов, сооружений и построек; 3) проверка ассигнований по финансовым сметам и денежным кредитам; 4) разработка правил и форм отчетности и т.д. (Свод... Ст. 945).

Государственный контроль мог проводить предварительную и последующую ревизию. Еще с 1863 г. государственный контроль получил право на фактическую проверку. Вначале проверке подлежали казначейства и кассы специальных сборщиков. Постепенно полномочия контроля расширялись. Например, контрольные органы приобрели право проверки на месте таможенных досмотров товаров, право освидетельствовать наличие материалов в военном ведомстве <18>.

<18> Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб., 1893. Т. II. С. 410.

Своевременное вмешательство контроля представлялось полезным, так как "оно предупреждает такие убыточные для казны действия, запоздалое преследование которых не в состоянии уже возместить нанесенные казенным интересам ущербы" <19>. Вся система органов государственного контроля возглавлялась Государственным контролером, осуществлявшим надзор за всеми контрольными учреждениями. Он решал кадровые вопросы, устанавливал порядок ревизионного производства, представлял императору и Государственному совету ежегодные отчеты о ревизионной работе государственного контроля (Свод... Ст. 950 - 957). В отчетах представлялись итоги ревизионной деятельности государственного контроля за истекший год. Они составлялись на основании отчетов нижестоящих контрольных органов, в которых излагались результаты ревизий, вопросы и замечания, возникшие в ходе проверки. Отчеты Государственного контролера состояли из двух разделов: первый включал отчет о государственных доходах, второй - о государственных расходах. Высшим коллегиальным органом государственного контроля являлся Совет государственного контроля. В его состав входили: Государственный контролер, товарищ (заместитель) Государственного контролера и члены Совета по назначению императора (Свод... Ст. 958). В Совет приглашались также чиновники различных министерств и специалисты по финансам.

<19> Общий обзор развития и деятельности государственного контроля в царствование государя императора Александра III. 1881 - 1894. СПб., 1901. С. 52.

К полномочиям Совета относилось: 1) разрешение всех спорных вопросов, возникавших в процессе работы государственного контроля; 2) рассмотрение постановлений центральных и местных контрольных органов, решение вопросов об отмене или утверждении таких постановлений; 3) обсуждение дел, по которым требовалось заключение контрольного ведомства; 4) обсуждение отчетов, подлежавших представлению императору и Государственному совету (Свод... Ст. 963). Кроме того, на обсуждение Совета государственного контроля выносились дела по протестам на постановления контрольных органов, вопросы, выходящие за пределы компетенции местных контрольных учреждений, рассмотрение проектов соответствующих нормативных актов, случаи разногласия между начальником контрольного учреждения и коллегией этого же учреждения, если начальник оставался в меньшинстве. Наконец, Совет государственного контроля решал все вопросы, связанные с ревизией, если размеры сумм (например, установление больших начетов) выходили за пределы компетенции местных контрольных органов (Свод... Ст. 964 - 965). Заключения Совета государственного контроля не являлись окончательными, они представлялись через Государственный совет императору, Комитету министров или Правительствующему Сенату (высшей судебной инстанции). Эти органы на основании заключения Совета уже от своего имени принимали соответствующие государственные акты.

К центральным учреждениям государственного контроля относились департаменты государственного контроля. С 1863 г. функционировало три Департамента: Департамент гражданской отчетности проверял обороты главного казначейства и отчетность всех правительственных учреждений; Департамент военной и морской отчетности проверял денежные обороты капиталов военного и морского ведомства; Департамент железнодорожной отчетности проверял отчетность государственных железных дорог. Кроме Совета государственного контроля и департаментов, в структуры центральных учреждений государственного контроля входили такие подразделения, как Канцелярия государственного контроля, Комиссия по проверке отчетности государственных учреждений и Комиссия по проверке отчетности частных предприятий и организаций.

Органы государственного контроля функционировали и на местах. Ими являлись контрольные палаты. Они действовали по всей губернии наряду с казенными палатами и казначействами. Всего в 1881 г. насчитывалось 58 контрольных палат. Контрольные палаты проводили финансовые проверки местных государственных органов, наблюдали за правильностью движения и сохранностью денежных средств и имущества в губернии. Представители контрольных палат участвовали в организации торгов государственным имуществом, лесными материалами, участвовали в работе казенной палаты. Надзор за деятельностью контрольных палат осуществлял Совет государственного контроля. Совет имел полномочия рассматривать жалобы на действия финансового контроля со стороны.

Несмотря, как показывают исторические исследования, на недостатки в деятельности государственного контроля, он имел немалое значение для всего государственного управления. Именно понимание Правительством опасности сосредоточения финансов в одних руках и права распоряжения ими привело к созданию важной государственной структуры, которая смогла значительно уменьшить финансовые злоупотребления и упорядочить их использование. В целом государственный контроль стал важнейшим звеном государственного управления, выполняющего не только функции узковедомственного финансового интереса, но и общегосударственного.