Прекращение полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при объединении субъектов Российской Федерации

Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ <1> принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ" (далее - ФКЗ N 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г.) <2> предусмотрена возможность образования в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что влечет за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта можно разбить на четыре основных этапа:

1. инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов РФ;
2. проведение референдумов в заинтересованных субъектах РФ;
3. принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
4. переходный период объединенного субъекта <3>.

Рассмотрим каждый этап объединения подробно с учетом исследования процесса функционирования государственных органов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта и досрочного прекращения либо продления полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти (далее - законодательный орган) объединяемых субъектов РФ.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ (далее - заинтересованные субъекты РФ).

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении, об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ.

Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов РФ по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом РФ.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) РФ в случае, предусмотренном ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г., а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:

а) формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;

б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;

в) правопреемство нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованных субъектов РФ в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами РФ, иностранными государствами и международными организациями;

г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта РФ;

д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ;

е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ на территории нового субъекта РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г.).

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ.

Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ.

Органами государственной власти некоторых субъектов РФ была проявлена инициатива, которая была поддержана Президентом РФ, и по результатам проведенных референдумов были приняты следующие Федеральные конституционные законы:

• от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (с изменениями от 30 июня 2005 г., 12 апреля 2006 г.) <4>;

• от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" <5>;

• от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" <6>;

• от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (с изменениями от 2 июня 2007 г.) <7>;

• от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" <8>.

Следует подчеркнуть, что установлена только одна возможность образования нового субъекта Федерации - объединение двух и более граничащих между собой субъектов РФ <9>.

Из указания на то, что образование нового субъекта Федерации может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся субъектов, следует, что объединение возможно в двух формах: 1) слияния с образованием нового субъекта Федерации; 2) присоединения одного субъекта к другому. Правда, данное положение рассматриваемого Федерального конституционного закона, как представляется, не вполне согласовано с самим определением понятия "образование нового субъекта Российской Федерации". В связи с этим нельзя не отметить, что указанный Федеральный конституционный закон нуждается, очевидно, в дальнейшем совершенствовании. Как бы то ни было, на взгляд А.С. Автономова, В.В. Иванова, получается, что надо исходить из того, что образование нового субъекта Федерации - это объединение двух и более субъектов Федерации, автоматически предполагающее прекращение существования каждого из них <10>.

А.В. Емельянов, анализируя законодательство и процесс объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, отмечает, что Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ предусматривает прекращение существования Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. При этом вновь созданный субъект Федерации называется "Красноярский край" и имеет статус края. Может показаться, что имеет место присоединение Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов к Красноярскому краю. Но этот вывод в корне не верен. Допуская принципиальную возможность не только слияния субъектов Федерации, но и присоединения одного или нескольких субъектов Федерации к другому субъекту Федерации, применительно к образованию Красноярского края обратим внимание на следующие отличия рассматриваемых форм объединения:

1. присоединение предполагает сохранение законодательства присоединяющего субъекта Федерации, а слияние требует формирования законодательства нового объединенного субъекта;
2. при слиянии формируется система органов государственной власти нового субъекта Федерации, присоединение же предполагает, что система органов государственной власти присоединяющего субъекта сохраняется.

"Первыми ласточками" укрупнения стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. В январе 2003 г. власти регионов обратились к Президенту России с просьбой оказать содействие в объединении. Президент поддержал их инициативу и подписал Указ "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа Пермской области". В феврале 2003 г. главы объединяющихся регионов подписали меморандум и договор об объединении. Был проведен референдум, на котором жители обоих регионов подавляющим большинством голосов высказались за объединение. Следующим шагом интеграции стало принятие Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", согласно которому с 1 декабря 2005 г. в составе РФ образовался новый субъект Федерации - Пермский край. Коми-Пермяцкий округ вошел в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ <11>.

Обратимся в связи с этим к П.А. Шушканову, который пишет: "Немало вопросов возникает и при рассмотрении таких принципиальных моментов, как правопреемство нового субъекта по отношению к бывшим субъектам Федерации, организация органов государственной власти в новом регионе, определение сущности переходного периода, порядок межбюджетных отношений и т.д.

В результате на практике оказалось, что сами по себе два субъекта Федерации не смогут объединиться без помощи федерального центра. Почему оказалось невозможным обойтись без участия федерального центра? Дело в том, что все вопросы о статусе субъектов относятся к основам конституционного строя и поэтому являются непосредственным предметом ведения Федерации. Поэтому юридически без участия Москвы регионы в этих процессах обойтись не могут. То есть инициатива объединения на региональном уровне должна обеспечиваться федеральным законодательством, нормы которого должны всесторонне и точно регулировать процедуру и условия объединения" <12>.

Особый интерес представляют нормы, регулирующие переходный период. Именно они составляют большую часть федеральных конституционных законов, являющихся основаниями образования новых субъектов Федерации. Их все можно разделить на шесть групп норм, регулирующих:

1. общие положения о переходном периоде;
2. формирование органов государственной власти нового субъекта РФ;
3. функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Федерации;
4. функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта;
5. бюджетные и межбюджетные отношения в переходный период;
6. действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Федерации на территории нового субъекта.

В федеральном конституционном законе, который служит основанием образования нового субъекта Федерации, определяются:

1. состав законодательного органа вновь образованного субъекта Федерации первого созыва;
2. срок его формирования;
3. срок его полномочий.

Выборы депутатов законодательного органа вновь образованного субъекта Федерации первого созыва назначает, организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется Центральной избирательной комиссией РФ.

Законодательные органы заинтересованных субъектов Федерации функционируют до дня завершения формирования законодательного органа вновь образованного субъекта первого созыва в правомочном составе.

Со дня образования нового субъекта Федерации и до дня прекращения своих полномочий законодательные органы заинтересованных субъектов принимают совместные решения по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, а также законы и иные нормативные акты, отнесенные к их компетенции. Решения считаются принятыми, если за них проголосовало большинство от числа избранных депутатов указанных органов.

В соответствии с ФКЗ от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (с изменениями от 30 июня 2005 г., 12 апреля 2006 г.) выборы депутатов Законодательного собрания Пермского края проводятся по истечении срока полномочий Законодательного собрания Пермской области и Законодательного собрания Коми-Пермяцкого края, т.е. законодательные органы объединившихся субъектов свои полномочия досрочно не прекращают.

Совершенно иной подход был осуществлен при реализации положений Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа". Так, со дня образования нового субъекта - Красноярского края срок полномочий Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа прекращается со дня образования нового субъекта Российской Федерации, срок полномочий Законодательного собрания (Суглана) Эвенкийского автономного округа продлевается до дня образования нового субъекта Российской Федерации, а Законодательное собрание Красноярского края осуществляет полномочия законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации с 1 января 2007 г. до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва в правомочном составе. При этом срок полномочий Законодательного собрания Красноярского края продлевается до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва в правомочном составе.

Такой же принцип продления (сокращения) полномочий законодательных органов объединяемых субъектов соблюден и при функционировании законодательных органов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ. Так, в соответствии с ФКЗ от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (с изменениями от 2 июня 2007 г.) Законодательное собрание Иркутской области осуществляет полномочия Законодательного собрания нового субъекта РФ с 1 января 2008 г. до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта РФ первого созыва в правомочном составе.

Срок полномочий Законодательного собрания Иркутской области сокращается до дня завершения формирования Законодательного собрания нового субъекта РФ первого созыва в правомочном составе.

Срок полномочий Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа сокращается до дня образования нового субъекта РФ.

Также в соответствии с ФКЗ от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" срок полномочий Совета народных депутатов Камчатской области продлевается до дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе, а срок полномочий Думы Корякского автономного округа прекращается со дня завершения формирования Законодательного собрания Камчатского края первого созыва в правомочном составе.

Иной принцип функционирования законодательных органов Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в переходный период закреплен в ФКЗ от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".

Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума осуществляют свои полномочия до дня образования Забайкальского края в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Читинской области и законодательством Агинского Бурятского автономного округа, а также в соответствии с ФКЗ от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ.

Со дня образования Забайкальского края и до дня завершения формирования законодательного органа Забайкальского края первого созыва в правомочном составе полномочия законодательного органа Забайкальского края осуществляют совместно Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума. Порядок осуществления полномочий законодательного органа Забайкальского края в указанный период определяется Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, соглашением между Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой, если иное не предусмотрено Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, а также их совместным регламентом. Днем завершения формирования Законодательного собрания Забайкальского края первого созыва в правомочном составе является день его первого правомочного заседания.

Срок полномочий Агинской Бурятской окружной Думы сокращается до дня завершения формирования Законодательного собрания Забайкальского края первого созыва в правомочном составе.

Со дня образования Забайкальского края Читинская областная Дума и Агинская Бурятская окружная Дума принимают совместные решения по вопросам, отнесенным к компетенции законодательных органов субъектов РФ и связанным с выполнением задач переходного периода. Указанные решения принимаются в форме законов и иных нормативных правовых актов Забайкальского края.

Решения Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы считаются принятыми, если за них проголосовало установленное для принятия решения в соответствии с законодательством Российской Федерации число депутатов каждого из указанных законодательных органов. Подписанные председателями Читинской областной Думы и Агинской Бурятской окружной Думы законы Забайкальского края направляются высшему должностному лицу Забайкальского края (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края) для подписания и обнародования.

Во всех вышеперечисленных Федеральных конституционных законах закрепляются положения, в соответствии с которыми при досрочном прекращении полномочий депутатов дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, за исключением случаев, когда соответствующий законодательный орган субъекта РФ остается в неправомочном составе.

Дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более шести месяцев до окончания срока полномочий соответствующего законодательного органа, установленного ФКЗ от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ.

Процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа стал предметом рассмотрения суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. В соответствующих судах оспаривалось Постановление Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа N 620 от 29 декабря 2005 г. о назначении референдума на 16 апреля 2006 г. с постановкой вопроса "Согласны ли вы, чтобы Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Иркутскую область, в составе которого Усть-Ордынский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом нового субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации?".

В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что оспариваемым Постановлением Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа нарушается конституционное право его и его народа, так как в случае положительного решения бурятский народ, проживающий в границах сегодняшнего округа, без определения его мнения лишается статуса автономии и государственности; нарушается гарантированное Конституцией равенство прав и свобод человека в отношении населения Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области, так как понятие "особый" подразумевает отличный, не такой, как все.

Заявитель полагает, что такая постановка вопроса, вынесенного на референдум, нарушает действующее законодательство, в частности п. 7 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", п. 6 ст. 3 Закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "О референдуме Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", поскольку не исключается неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Словосочетание "особый статус" в вопросе референдума не конкретизирован, правовые последствия присвоения особого статуса не определены. Не определено также понятие "административно-территориальная единица". Кроме того, Постановлением Думы округа нарушены требования п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которому Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ являются равноправными субъектами Российской Федерации. Постановка вопроса об образовании в составе нового субъекта Российской Федерации административно-территориальной единицы с особым статусом нарушает равноправие субъектов. По мнению заявителя, особый статус и административно-территориальную единицу будут определять не участники референдума, а ограниченное количество людей после референдума, поэтому нет гарантий того, что эти определения в дальнейшем не ущемят права, свободы и возможности самореализации. Заявитель считает, что ответ на данный вопрос нельзя назвать прямым волеизъявлением граждан.

Решением суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24 марта 2006 г. заявителю в удовлетворении его заявления отказано. Также Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для изменения решения суда.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что представителями Думы округа, Администрации округа, избирательной комиссии Усть-Ордынского Бурятского автономного округа доказана законность и соответствие Постановления Думы округа N 620 от 29 декабря 2005 г. федеральному законодательству. При этом суд правомерно не усмотрел нарушений прав, свобод и законных интересов заявителя принятым нормативным актом и вопросом, вынесенным на референдум, а также отсутствие неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения <13>.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы и предложения:

1. При образовании нового субъекта РФ сроки полномочий одних законодательных органов объединяемых субъектов РФ могут прекращаться досрочно, а сроки полномочий других продлеваться. В данном случае необходимо учесть, что законодательный орган субъекта РФ срока полномочий не имеет (устанавливается только срок полномочий депутатов определенного созыва), а является в соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" постоянно действующим законодательным органом субъекта РФ. На наш взгляд, в данном случае не прекращаются полномочия, а ликвидируется законодательный орган субъекта РФ, прекратившего существование как субъекта РФ.
2. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дан исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ, в числе которых случай досрочного прекращения срока полномочий (полномочий) законодательного органа субъекта РФ при объединении субъектов РФ не установлен. С нашей точки зрения, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. и закрепить случай досрочного прекращения срока полномочий (полномочий) законодательного органа субъекта РФ при объединении субъектов РФ.