Правопреемство комплекса прав и обязанностей вновь возникшими субъектами федерации при изменении субъектного состава Российской Федерации

Одним из процессов, характеризующих в настоящее время развитие российского федерализма, стало укрупнение субъектов Федерации. В первую очередь данный процесс затронул сложносоставные субъекты Федерации - края, области с входящими в них автономными округами, хотя в дальнейшей перспективе возможно, что процесс объединения распространится также на области и республики.

Правопреемство - понятие, предполагающее собой переход комплекса прав и обязанностей от одного субъекта к другому в результате наступления того или иного юридического факта. Речь в таком случае идет о качественных изменениях субъекта права, порождающих переход принадлежащих ему прав и обязанностей другому субъекту права. Российское законодательство в отношении субъектов Федерации как субъектов гражданско-правовых отношений допускает только два случая, при которых может состояться правопреемство, - объединение двух и более существующих субъектов Федерации в один и включение в состав Федерации иностранного государства или его части.

В каждом из названных случаев появления нового субъекта Федерации будет иметь место такой юридический состав, как правопреемство комплекса прав и обязанностей - в первом случае иностранного государства или его части новым субъектом, во втором случае - объединившихся субъектов субъектом, вновь возникшим.

В случае принятия в Российскую Федерацию нового субъекта согласно статье 7 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" вопросы правопреемства в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов могут быть урегулированы международным договором.

При образовании нового субъекта до конца не разрешенными остаются вопросы - как процессуально должно осуществляться правопреемство, каким образом оформляется передача управленческих функций и ресурсов, какова должна быть организационная структура управления новым субъектом. Непроработанность организационных и экономических аспектов замедляет процесс образования субъектов, в отношении которых уже проведены референдумы и приняты федеральные конституционные законы об образовании соответствующих субъектов.

Следует различать два случая правопреемства, которые имеют место при изменении субъектного состава страны: правопреемство в отношении самого субъекта Федерации и правопреемство органов власти нового субъекта. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Согласно пункту 2 статьи 1 Устава Пермского края Пермский край является правопреемником Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Согласно пункту 10 статьи 15 Устава Пермского края органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Порядок осуществления правопреемства в данном случае определяется федеральными законами, Уставом Пермского края, законами и иными нормативно-правовыми актами Пермского края. Хотя в указанной статье в качестве источника правового регулирования он не поименован, но в первую очередь вопрос правопреемства нашел свое выражение в статье 4 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", в которой определено, что вопросы правопреемства органов власти подлежат урегулированию договорами и соглашениями. Однако эта норма касается правопреемства органов власти только в отношениях с определенным кругом субъектов - в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с иностранными государствами и международными организациями по вопросам собственности и обязательств Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также по иным вопросам в соответствии с законодательством РФ. Как следует из текста нормы, в данный круг не включены отношения с гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также отношения с юридическими лицами. Данный недостаток отмечался и в научных исследованиях, посвященных рассматриваемому вопросу, со ссылкой на то, что установление такого перечня субъектов соглашений не соответствует статье 73 Конституции РФ и статье 209 Гражданского кодекса РФ <1>.

<1> См.: Калита Н.Р. Проблемы реализации права государственной собственности при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11.

Однако Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" был первым федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта Федерации, и последующие Федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Федерации - Красноярского края, Забайкальского края и т.д. уже включили физических и юридических лиц в состав субъектов, в отношениях с которыми органы вновь возникшего субъекта будут являться правопреемниками.

В целом, исходя из анализа норм федеральных конституционных законов об образовании нового субъекта, можно проследить, что вопросы правопреемства отражены по единой схеме:

указывается, что органы государственной власти возникшего края являются правопреемниками органов государственной власти объединившихся субъектов;
определяется перечень нормативных актов, которыми подлежат урегулированию вопросы правопреемства, причем если в ФКЗ от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" приоритетным источником названы договоры и соглашения, заключаемые между органами государственной власти Пермского края с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, с иностранными организациями и международными организациями, а при необходимости - законами и иными нормативно-правовыми актами РФ и Пермского края, то в остальных федеральных конституционных законах, наоборот, данные вопросы регулируются прежде всего законодательством РФ, а в части, им не урегулированной, - указанными договорами и соглашениями;
устанавливается момент, с которого органы государственной власти образованного края осуществляют в полном объеме государственную власть во вновь созданном субъекте: в Пермском крае этот момент был определен как день созыва Законодательного собрания Пермского края, в остальных - конкретная календарная дата: в Камчатском крае и Красноярском крае - с 1 января 2007 г., в Забайкальском крае - с 1 марта 2008 г.;
ограничивается срок, в который должны быть внесены изменения в учредительные документы государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных объединившимися субъектами или с их участием, или с участием органов власти.

Наиболее полно вопросы правопреемства урегулированы Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" - в нем наиболее полно определен перечень прав, по которым возникает правопреемство, в том числе в данный перечень включены права субъекта Федерации как акционера - участника хозяйственных обществ, также указано, что при правопреемстве в результате образования нового субъекта передаточный акт не составляется; ограничено действие норм законодательства о регистрации прав, определено, что при перерегистрации прав не взимается государственная пошлина.

Необходимо учитывать то, что правопреемство является прежде всего гражданско-правовым понятием и подразумевает передачу комплекса прав и обязанностей от одного лица к другому; оно может быть частичным и полным. Классическими случаями полного правопреемства являются наследование и реорганизация юридических лиц. Изменения, происходящие в конституционном праве в связи с изменением субъектного состава страны, добавили в этот список также случай образования нового субъекта Федерации, поскольку применительно к этому процессу можно говорить только о полном правопреемстве.

Субъект Российской Федерации согласно статье 2 Гражданского кодекса РФ является самостоятельным субъектом гражданско-правовых отношений. В силу указания пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ к нормам о Российской Федерации, субъектах РФ применяются нормы, регулирующие деятельность юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Переход прав и обязанностей в случае образования нового субъекта схож с процессом реорганизации юридических лиц - слиянием или поглощением, но вместе с тем, как отмечают исследователи, данное сходство является только внешним <2>. Для юридических лиц процесс реорганизации, особенно в случае слияния или поглощения, начинается по решению органов юридического лица, в случае же образования субъекта мы имеем дело с актом властвующего субъекта, выполняющего волю населения субъектов, выраженную на референдуме. В случае слияния юридических лиц государственный орган может запретить данный вид реорганизации; в случае образования нового субъекта, если решение принято на референдуме, отменить начатый процесс невозможно.

<2> См.: Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 8.

Согласно статье 124 Гражданского кодекса РФ субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В Гражданском кодексе РФ нет специальной статьи, определяющей содержание гражданской правоспособности субъекта Российской Федерации, однако из анализа правовых норм следуют особенности, свойственные данным участникам гражданских правоотношений:

они могут приобретать право собственности специальными способами (реквизиция, конфискация, национализация) и прекращать его также специальными способами;
данные участники могут иметь имущество на праве собственности, при этом им могут принадлежать такие объекты, которые не могут находиться в собственности других лиц;
они могут приобретать имущество общегражданскими способами - в качестве дохода от участия в хозяйственных обществах или как учредитель унитарных предприятий, по договорам о передаче имущества в собственность, государственным займам и в качестве дохода от передачи имущества в доверительное управление. Субъекты РФ могут быть учредителем унитарных предприятий и государственных учреждений, а в случаях, указанных в законе, - акционерных обществ, могут быть субъектом исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности. Таким образом, закон допускает участие субъектов Федерации во всех правоотношениях - абсолютных и относительных, вещных и обязательственных, имущественных и личных неимущественных.

Следовательно, правопреемство комплекса прав и обязанностей субъектов Федерации, объединившихся в новый субъект, является случаем универсального правопреемства, соответственно даже не поименованные в федеральных конституционных законах права и обязанности объединившихся субъектов переходят их правопреемникам.

Вместе с тем правопреемство субъекта Российской Федерации - это более широкое понятие, чем правопреемство юридического лица, оно охватывает правопреемство прав и обязанностей в иных сферах общественных отношений, а не только в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Говоря о правопреемстве органов государственной власти субъектов РФ, следует учитывать их специфический двойственный статус как публично-правового образования и как юридического лица. Орган государственной власти субъекта Федерации в первую очередь является публично-правовым образованием, призванным осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. Наделение указанных органов статусом юридического лица необходимо для вступления их в гражданский оборот и является лишь одним из инструментов эффективной реализации их публично-правовых полномочий. Вместе с тем гражданское законодательство не знает иных случаев правопреемства юридических лиц, кроме случая реорганизации юридического лица, однако в таком случае должна измениться организационно-правовая форма юридического лица. При правопреемстве государственных органов в случае образования нового субъекта не происходит изменения организационно-правовой формы юридического лица - орган продолжает существовать в прежней форме - как финансируемое собственником учреждение. Кроме того, реорганизация форм преобразования возможна только на основе решения, принятого самим юридическим лицом (в случае учреждений - собственником имущества учреждения), что в данном случае не находит отражения в действительности.

В этом аспекте интересна статья 29 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", согласно которой не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия, а также изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию).

В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи имущества унитарного предприятия другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию) в устав унитарного предприятия вносятся соответствующие изменения. Передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав унитарного предприятия изменений. Несмотря на то что данное положение касается исключительно унитарных предприятий, в отношении органов государственной власти как финансируемых собственником учреждений при правопреемстве в случае образования нового субъекта также справедливо можно говорить о том, что происходит смена собственника имущества учреждения, и следовательно, мы в данном случае имеем дело не с особым видом реорганизации, а с изменением лица, правомочного распоряжаться имуществом учреждения, вносить изменения в его учредительные документы, менять его наименование и осуществлять иные полномочия.

Следовательно, при образовании нового субъекта в отношении его органов государственной власти как таковой реорганизации, а следовательно, и правопреемства не произойдет. Изменение собственника унитарных предприятий и учреждений повлечет за собой необходимость внесения изменений в уставы соответствующих юридических лиц.

Таким образом, при образовании нового субъекта возникший субъект Федерации становится правопреемником своих предшественников по всему комплексу их прав и обязанностей, данный случай является случаем универсального правопреемства. Однако в отношении органов государственной власти новых субъектов Федерации будут действовать общие правила гражданского законодательства - их судьбу будет определять собственник их имущества (новый субъект Федерации), по решению которого они могут быть упразднены, либо, при сохранении их существования в прежних организационно-правовых формах, в их учредительные документы должны быть внесены соответствующие изменения.