Власть и земское самоуправление: опыт российского земства

Морозова Елена Николаевна, профессор кафедры отечественной истории в Новейшее время Института истории и международных отношений Саратовского государственного университета, доктор исторических наук, профессор.

По прошествии почти полутора веков со дня введения земств Россия вновь переживает весьма сложный период становления новой модели местного самоуправления. Поэтому сейчас, как никогда, важно детальное знание действительной истории российского земства, учитывающее все достижения и ошибки, плюсы и минусы, словом, весь исторический опыт земских учреждений, в том числе и в сфере разработки земского законодательства.

Одним из важных факторов государственного строительства современной России является развитие местного самоуправления. Эффективная работа местного самоуправления зависит от того, какова его структура, каков круг полномочий, делегированный ему государством, как разграничиваются функции между местным самоуправлением и государственной властью. Все эти вопросы должны быть четко очерчены в законодательстве по местному самоуправлению. Названный круг проблем включает в себя Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Однако исследователи и сами законодатели усматривают наличие в нем целого комплекса противоречий, усложняющих процесс реализации этого Закона на местах. Об этом свидетельствует внесение изменений в статьи самого Закона, а также поправок и дополнений в более чем 250 федеральных законов и нормативных актов, ибо реальное самоуправление не вписывается в созданную нормативную модель: оно - шире и богаче <2>. В частности, остаются открытыми вопросы компетенции, взаимодействия и соотношения местного самоуправления и властных структур.

Думается, в данной ситуации небезынтересно обратиться к земскому опыту России, к анализу Положения 1864 г. и особенностям его практического применения, объективная оценка которых помогла бы избежать некоторых проблем в строительстве и эффективном функционировании местного самоуправления на современном этапе.

Положение 1 января 1864 г. ввело в политический строй страны новый институт - земство, которое многие считают классическим образцом самоуправления. Однако в самом законе термин "самоуправление" отсутствовал <3>. Этот факт не являлся случайностью, и законоположение о земствах вызвало острую дискуссию в среде самих земских деятелей, историков и правоведов. Давняя дискуссия высвечивает и многие сегодняшние реалии на трудном пути становления местного самоуправления. Суть теоретических споров заключалась в том, что одна часть дискутирующих утверждала, что земские учреждения не могут быть признаны в строгом смысле слова самоуправлением. Аргументируя свою точку зрения, они доказывали, что "земские учреждения не могут считаться органами местного самоуправления как по личному составу, так и по кругу действий" (А.А. Головачев), а также потому, что "круг действий земств переплетался со сферой деятельности тех властей и учреждений, в дела которых им было запрещено вмешиваться" (В.П. Скалон) <4>. Свои доказательства они строили на том, что земства по своим правам, кругу ведомств и объему власти "не могут быть приравнены ни к одному из земских учреждений Европы, где им предоставлена несравненно большая самостоятельность" (И.И. Попов) <5>. Сторонники другой позиции считали, что при всем несовершенстве земских учреждений "их с полным основанием можно оценивать с точки зрения начал самоуправления" (В.Д. Кузьмин-Караваев) <6>.

Почему же существовал такой разброс мнений по поводу места земств в политическом строе России? Главная причина заключалась в том, что в толкование понятия "самоуправление" вкладывался разный смысл. Общеизвестно, что во второй половине XIX в. шла борьба между сторонниками общественной и государственной теориями самоуправления. Отсюда и принципиально различное видение статуса органов местного самоуправления.

С точки зрения общественной теории самоуправление является такой же самостоятельной, "органически единой формой общежития, как само государство". Самоуправление, по мнению сторонников общественной теории, должно существовать рядом с государством, и вследствие этого "самоуправление и государство представляют два замкнутых круга, две самостоятельные сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание, - местные интересы с одной стороны, и национальные - с другой" <7>.

Поклонники государственной школы видели самоуправление во включении "общественного представительства в круг государственного устройства" <8>.

По сути дела, эта дискуссия XIX в. об общественном или государственном характере самоуправления аналогична современной дискуссии о том, какая, собственно, модель самоуправления приемлема для современной России: англосаксонская или континентальная <9>.

Как показала история подготовки земской реформы, вопрос о статусе земских учреждений был предрешен позицией министра внутренних дел П.А. Валуева, который доказывал, что предоставление "земским учреждениям участия в делах общегосударственного интереса значило бы раздробить единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами", "связать правительству руки и публично заявить это в тексте самого закона" <10>. Статья 7 Положения 1864 г. запрещала земству вмешиваться в круг дел правительственных и сословных учреждений. Таким образом, правительство пошло по пути общественной теории самоуправления, избрав для России англосаксонскую модель местного самоуправления.

Созданная реформой 1864 г. двухуровневая структура земских учреждений (губернских и уездных) представляла собой "отдельное тело", не имеющее высшего и низшего звена, с компетенцией, которая в законе определялась как заведование "местными хозяйственными пользами и нуждами каждой губернии и уезда".

Правовые нормы, устанавливающие компетенцию земских учреждений, были неясными и породили не только трудности с их реализацией, но и обострили дискуссию в среде юристов, о сути которой высказался известный правовед В.М. Гессен, отмечая, что "вопрос о компетенции земских учреждений является одним из спорных и вызывает на практике много затруднений и ошибок" <11>. Действительно, по этому поводу определились полярные позиции: одни подчеркивали узость компетенции земских учреждений, другие, напротив, считали ее достаточно широкой в рамках, определенных законом. К.А. Пажитнов видел двойственный характер компетенции земств: с одной стороны - "скромность", с другой - "широкие и расплывчатые границы", которые "дали возможность произвольными толкованиями урезать и без того узкие рамки, в которые была вдвинута деятельность земских учреждений" <12>. Эту же точку зрения поддерживал А.А. Кизеветтер, доказывая, что "и в очерченных пределах земские учреждения не получили большой свободы" <13>. А.И. Кошелев, отмечая растущие конфликты между земством и администрацией, основную причину последних видел в том, что "круг действий земства был весьма тесен и заключен в сфере чисто хозяйственной" <14>. Этой точке зрения близка ленинская оценка об узости круга земских дел, "очерченных жесткими техническими рамками", которая до сих пор бытует в отечественной историографии <15>.

Противоположной точки зрения придерживался Н.М. Коркунов, который считал, что "в определении и оценке местных интересов земствам была предоставлена полная самостоятельность" <16>. Исходной точкой разногласий являлись различные представления сторонников общественной и государственной теории самоуправления на круг предоставляемых земству государством полномочий.

Г.Е. Львов и Т.И. Полнер отмечали, что "заведывание земскими делами губернии и уезда было предоставлено самому населению на том основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное - распоряжению самого общества". И далее они обратили внимание на то, что в Положении 1864 г. "осталось невыясненным, где же границы земского хозяйства, какими признаками определяется, где их пределы и в каких пределах земство может развиваться. Эта неопределенность наложила свою печать на Положение 1864 г. и на последующую работу земства" <17>.

По закону отнесение дела к государственному или местному определялось тем, какой интерес являлся преобладающим, а в сомнительных случаях исходили из практических соображений и исторических данных. Двусмысленность последнего утверждения не нуждается в комментариях, ибо оно не поддается юридическому анализу. Но именно эта часть статьи закона и определяла компетенцию земских учреждений. Неудивительно, что "опыт разделения всех дел по преимущественному значению для местности и для государства не удался" <18>.

Интересно заметить, что современные историки права также отмечают трудность четкого отделения местных дел, которые бы отличались от общегосударственных <19>.

Земская реформа не смогла четко определить содержание местных дел, и само их перечисление в законе было дано крайне неопределенно. На этот факт обратили внимание члены Государственного Совета еще при обсуждении проекта Земской реформы. В частности, князь Г.А. Щербатов говорил, что "определение дел земства сделано в проекте крайне эластично, а, между тем, без ясного и точного обозначения сих дел, трудно составить понятие о значении, какое будут иметь земства" <20>.

Российские правоведы также обратили внимание на подобную неопределенность и пестроту терминологии. Они отмечали, что "для выражения ведомства земств" употреблялись различные термины: "заведывание", "устройство и содержание", "участие", "попечение", "участие в попечении", "воспособление", "заботы", "содействие".

В результате исследования этой терминологической путаницы юристы приходили к альтернативным выводам. Одни считали, что "это есть свидетельство неограниченности прав земства" (В.Н. Лешков), другие утверждали, что терминологическая пестрота означала лишь то, что деятельность земства в области местного управления должна сводиться к двум формам. Первая форма заключалась в том, что дела передавались всецело в заведывание земства и правительство сохраняло только функции надзора за земской деятельностью. При второй форме дела оставлялись "в непосредственном заведывании правительственных учреждений с возложением на земство лишь обязанностей содействовать правительственной власти" (Н.М. Коркунов) <21>.

Положение 1864 г., обозначив лишь общее направление сферы деятельности земств и использовав неточные и нечеткие дефиниции, привело к двум противоречащим друг другу следствиям. Первое из них заключалось в том, что земство получило возможность саморазвития. Из нейтрального термина "участие в попечении" родились две важнейшие ветви земской работы: культурно-просветительная деятельность и общественная медицина. Из статьи Закона "О воспособлении земледелию, промышленности и торговли" развилась обширная деятельность земств по подъему экономического благосостояния российской деревни: земская агрономия, земские мероприятия в области развития кооперации, кустарных промыслов, участие некоторых земств в концессионном строительстве железных дорог. К 1917 г. существовало около тридцати направлений практической работы российского земства.

Вторым следствием неясности правовых норм стала возможность ограничительного толкования отдельных статей Закона 1864 г. правящей бюрократией, что приводило к появлению множества подзаконных актов, которые должны были регламентировать определенные сферы деятельности органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести целый ряд узаконений, ограничивающих участие земства в сфере народного образования (1860 - 1870-е гг.), законы, ограничивающие земское налогообложение (1866, 1900 гг.).

По Положению 1864 г. земства строились на основе самофинансирования. Но принципы финансовой деятельности земских учреждений не были точно зафиксированы в законе. Введение временных правил, сохраняющих основные положения устаревших Уставов о земских повинностях, о народном продовольствии и общественном призрении, сохранение государственных земских повинностей и выделение особых обязательных земских повинностей привели к целому ряду негативных последствий для молодого российского самоуправления.

Земские бюджеты были ничтожными, с наличием значительного дефицита, с преобладанием обязательных расходов, заставляющих земства прибегать к займам. Земские сборы были неуравнительными, с огромным перевесом в обложении недвижимых имуществ и прежде всего земли, чему способствовала откровенная протекционистская политика правительства. В свою очередь, поземельное обложение было также неравным, особой тяжестью падая на крестьянские земли, и без того переобремененные огромным количеством различных налогов. Несовершенство законодательства в сфере обложения не только толкало органы самоуправления на различные ходатайства, но и впоследствии вызвала к жизни экономические требования земского либерализма, важной составной частью которых являлось требование введения подоходного налога.

Одной из самых важных проблем, которая во многом определяла взаимоотношения правительственной администрации и местного самоуправления, стала проблема пределов власти и степени самостоятельности земских учреждений. Статья 6 Положения 1864 г. гласила, что земские учреждения в кругу своих дел действуют самостоятельно. Но в последнем были дела, требующие утверждения правительственных органов. По ст. 9 губернатор имел право произвольно приостановить любое постановление земских учреждений, если оно противоречило государственным пользам и нуждам. Толкование губернаторами этой статьи создавало условия для произвола, ибо закон не указывал перечень подобных "польз и нужд". Утверждению губернатора подлежали сметы расходов и доходов, разделение путей сообщения на губернские и уездные, открытие выставок, отстранение от должности. Министр внутренних дел утверждал займы свыше двухгодичных сумм земского сбора, разделение имущества на губернское и уездное, отнесение земских губернских дорог в разряд проселочных, перенесение пристаней, открытие ярмарок (ст. ст. 90 - 92). Вышеуказанные статьи усилили теоретические споры о степени самостоятельности земств. Продолжая дискуссию по проблемам статуса органов самоуправления, исследователи высказывали альтернативные точки зрения. В.Д. Кузьмин-Караваев, анализируя ст. 6, утверждал, что она "устанавливает принцип самостоятельности земских учреждений в круге вверенных им дел и изъясняет смысл: действия и распоряжения земских учреждений в общем правиле ни утверждениям, ни наблюдению не подлежат", за исключением случаев, "указанных законом". Однако, доказывая, что в отношении каждого действия или распоряжения земских учреждений "несомненно существовала презумпция законности", правовед замечал, что одновременно может существовать различное понимание и толкование закона, ибо "конкретные проявления жизни бесконечно разнообразны и не поддаются регламентации" <22>.

Подобный взгляд разделялся частью историков и правоведов (А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, М.И. Слобожанин). В частности, В.Н. Лешков, тщательно проанализировав статьи Положения 1864 г., весьма аргументированно убеждал своих оппонентов, что в круге своих обязанностей земства действуют самостоятельно, "независимо от административной или правительственной власти, которая в известных законом пределах, в определенных случаях, призывается к утверждению распоряжений и наблюдению за их действиями". Он полагал, что Положение "существенно узаконяет" не столько границы для власти земских учреждений, сколько пределы для власти административной, "подчиняя распоряжения последней судебному разбирательству". Для ученого это было самой полной и очевидной гарантией самостоятельности земства. Отражение принципа самостоятельности земств В.Н. Лешков видел и в установлении временных рамок по протестам губернатора (7 дней) и министра внутренних дел (2 месяца), а также возможность земства приносить жалобы на действия властей в Сенат. Именно анализ всех вышеуказанных статей привел правоведа к заключению "о либеральном и свободолюбивом направлении Положения от 1 января 1864 г." <23>. (В скобках заметим, что такая апологетика закона о земствах разделялась очень немногими.)

В целом эту точку зрения разделял и Н.М. Коркунов, считая, что "такая постановка правительственного надзора за деятельностью земских учреждений обеспечивала им полную самостоятельность". Свои взгляды он аргументировал тем, что даже в постановлениях, для которых требовалось правительственное утверждение, администрации не был предоставлен решающий голос. Если земское собрание настаивало на своем решении, которое не утверждала администрация, судьей между нами являлся Сенат. "Причем, - отмечал он, - в положении истца являлся орган правительственной власти, на нем лежала обязанность доказать незаконность или противоречия общим государственным пользам" <24>.

Деятельность Сената по надзору за законностью действий земских учреждений проявлялась в издании указов и определений, в которых "изъяснялся истинный смысл закона, отмечались и устранялись невольные правонарушения в деятельности земских учреждений и органов администрации". Н.Н. Авинов отмечал, что Министерство внутренних дел только за 1864 - 1890 гг. издало 13 томов "Сборников правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящихся" <25>.

Другая точка зрения подвергала сомнению принцип самостоятельности земства. Многие историки и юристы считали и считают, что Положение 1864 г. поставило земства под контроль правительственной администрации. В частности, А.А. Головачев отмечал, что "ст. 6 можно было бы вовсе исключить, так как ее трудно согласовать с пунктом этой же статьи, требующим для некоторых распоряжений утверждения административных властей, а также со ст. 9, по которой губернатор может остановить исполнение всякого постановления земского собрания". По его мнению, Положение "доверяет только губернаторам, которым предоставляет право контролировать постановления земских собраний". В этом он видел несовместимость "с понятием о самоуправлении" и иронично говорил, что наши прежние дворянские собрания могли считаться более подходящими к органам самоуправления, нежели земские собрания, ибо в Западной Европе "местные общества имеют право контроля над администрацией, а не наоборот". Утверждая, что "земские учреждения поставлены в совершенную зависимость от администрации", автор задавал риторический вопрос: "Неужели местное общество второй половины XIX века заслуживает меньшего доверия, чем дворянское общество прошедшего столетия?" <26>.

Наличие альтернативных взглядов по поводу степени самостоятельности органов самоуправления лишний раз доказывает несовершенство законоположения о земствах. Положение 1864 г. точно не определило взаимные отношения земства и государственной администрации. Реформой 1864 г. часть распорядительных функций государственного управления на местах была передана земству. Но в то же время эти же функции должны были осуществляться и административной властью. Материальные средства управления были переданы земству, имеющему право самообложения, но исполнительная власть, необходимая для осуществления, всецело осталась в руках администрации. Действительно, будучи по закону самостоятельными в круге местных дел, земства не имели исполнительной власти, и в случае необходимости земские учреждения должны были обращаться к полиции (ст. ст. 127, 134, 150). Поэтому, по выражению А.Д. Градовского, земства были органами "с компетенцией, но без власти". Эта мысль блестяще выражена В.М. Гессеном в форме настоящего афоризма: "Земство должно было управлять без власти, администрация без средств. И администрация, и земство должны были управлять: администрация - руководствуясь политикой центра, земство - желаниями населения" <27>.

На практике проблема взаимоотношений местного самоуправления и местной администрации выливалась в проблему "губернаторы и земство". О существовании конфликтов между ними пишет большинство исследователей. Но причины этих конфликтов они оценивают по-разному, исходя из собственных представлений о статусе земских органов в России. Например, по словам профессора МакКензи, земская реформа "оставила местное самоуправление в руках губернаторов, облеченных большой властью надзора и контроля, включая те сферы, которыми руководили земства". Д. Фридголд и Б. Линкольн высказывают иную точку зрения, утверждая, что "новые институты бросили вызов губернаторской власти в местных делах" и "с 1864 года существует разделение функций между губернаторами и земством" <28>.

Однако, как бы мы ни толковали статьи Закона 1864 г., вся история земских учреждений свидетельствует о существовании конфликтов между органами местного управления и начальниками губерний, о чем свидетельствуют и многочисленные ходатайства земств и дела, переданные на рассмотрение Сената <29>. Речь может идти лишь о разной оценке степени контроля со стороны местной власти и поисках доказательств того, действовала ли она строго в рамках закона или нарушала его. Здесь, пожалуй, свою роль играли не только объективные, но и субъективные факторы, в том числе личность самого начальника губернии, его отношение к местному самоуправлению. Суть антагонизма между губернаторской властью и земскими учреждениями В.М. Гессен видел в том, что губернатор имел не только функции общеправительственного надзора, но и функции активного управления, что позволяло ему изыскивать всяческие способы для усиления своего влияния на дела земских органов. Пока губернатор будет иметь функции активного управления, замечал автор, "рознь между самоуправлением и государством представляется неизбежным и неустранимым злом" <30>. Действительно, "начальник губернии" по Положению 1864 г. мог опротестовывать постановления земских органов, вплоть до передачи дела в Сенат, а контрреформа 1890 г. увеличила круг вопросов, требующих утверждения губернатором, в частности в области земских смет и раскладок. Подобные взаимоотношения с властными структурами, а также ряд антиземских законов правительства позволили многим земским деятелям, юристам, историкам земства не признавать за земскими учреждениями статуса органов местного самоуправления.

Закон 1864 г. должен был определить четкое правовое положение земского самоуправления в политической системе России. Но практика показала, что на деле этого не произошло. Земская реформа, выделив двухуровневое хозяйственное управление в уезде и губернии, поручила его общественным учреждениям, которые не имели права вмешиваться в дела государственного и сословного управления. Она, провозглашая их самостоятельность в кругу вверенных им дел, не определила и не могла четко определить границы компетенции земских учреждений в силу невозможности четко отделить дела чисто местные от государственных. Поставив земские учреждения рядом с казенной администрацией, закон определил компетенцию земств как право заведовать и распоряжаться своими частными делами.

Юридически неясные статьи Положения 1864 г., с одной стороны, создавали земствам условия для саморазвития, увеличения направлений своей деятельности, с другой - позволяли правящей бюрократии толковать статьи в ограничительном смысле, что создавало возможность для конфликтов земства с коронной администрацией. Законоположение о земствах не провело четкого разграничения функций администрации и земства, и процесс функционального размежевания осуществлялся как "снизу", естественным путем, так и "сверху", законодательным. Этот процесс размежевания деятельности земств с местными государственными учреждениями приводил к трениям между ними <31>.

Таким образом, многие проблемы функционирования органов местного самоуправления были следствием недостаточной разработанности Положения о земских учреждениях, которое не смогло решить важный вопрос о целесообразном соотношении государственного управления и самоуправления на местах.