Мудрый Юрист

Негативные правовые факторы в системе детерминант этнической преступности

Кузьмина Н.В., доцент кафедры уголовного права и процесса Костромского государственного технологического университета, кандидат юридических наук.

Выявление и изучение причин и условий этнической преступности в современной России имеет определенные трудности, связанные, прежде всего, с отсутствием разделов по этнической преступности в уголовной статистике. Кроме этого, этническая преступность имеет высокий уровень латентности, так как этнические организованные преступные группы формируются, как правило, по принадлежности к определенным кланам и родам. В силу этого проблема детерминации этнической преступности и места политико-правовых факторов в ее системе имеет особое научное и практическое значение.

Среди правовых факторов, способствующих возникновению проблемной конфликтной ситуации в этнической сфере, можно выделить факторы, осложняющие правоустановительный, правореализационный и правоохранительный процессы. Назовем их негативными правоустановительными, правореализационными и правоохранительными факторами.

Негативные правоустановительные факторы. В последнее время в Российской Федерации просматривается тенденция активизации правотворческого процесса как на федеральном, так и региональном уровне относительно регулирования статуса национально-этнических общностей. Вместе с тем увеличение числа законов и подзаконных актов не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности национально-этнических отношений и укреплении законности. По-прежнему высоким остается уровень этнической напряженности в ряде регионов России, присутствуют открытые очаги этнических конфликтов.

Подобная ситуация в значительной степени определяется тем, что в процессе правотворческой деятельности в области национально-этнических отношений открывается целый ряд деструктивных факторов, создающих этноконфликтную ситуацию в некоторых субъектах Российской Федерации. Обозначим наиболее значимые из них:

  1. прежде всего, это неразвитость конституционно-правовых положений о национально-этнических меньшинствах. В законодательстве, политическом и академическом дискурсе в России в качестве категорий, нуждающихся в особых покровительственных мерах, рассматриваются "коренные малочисленные народы" (определение этой категории дано в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ" от 30 апреля 1999 г. <1>) и "малочисленные этнические общности" (это понятие четко не раскрыто ни в нормативных актах, ни в теоретических дебатах). Понятие "национальные меньшинства" хотя и присутствует в Конституции страны, но не определено федеральным законодательством. Принятие особых компенсационных мер обсуждается только применительно к "репрессированным народам", т.е. этническим группам, подвергшимся депортациям в 1930 - 1940-х гг. В Конституции РФ закреплены лишь гарантии по обеспечению прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69). Правовой же статус и гарантии прав других национально-этнических общностей и меньшинств в Конституции РФ не прописаны. Отсутствуют нормы о гарантии по обеспечению социально-экономических, культурных, экологических прав данных общностей. Существующие пробелы и противоречия в конституционном праве относительно этнических меньшинств и их прав повлекли за собой применение различных подходов при осуществлении правового регулирования статуса этих групп в субъектах Федерации. Подобная ситуация способна создать почву для введения региональными властями различного рода ограничений прав национально-этнических общностей и, соответственно, поднять уровень национально-этнической напряженности и конфликтности;
<1> О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
  1. федеральное законодательство о национальных меньшинствах на сегодняшний момент также является несовершенным. До сих пор отсутствует федеральный закон, регламентирующий статус национальных меньшинств в России. Законопроект "О национальных меньшинствах в Российской Федерации" был отклонен в первом чтении Государственной Думой <2>. В проекте Закона был приведен развернутый каталог прав национальных меньшинств. Другие, вступившие в силу федеральные законы, где встречались бы положения, регламентирующие групповые права национальных меньшинств, практически отсутствуют.
<2> См.: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 20 мая 1998 г. N 2487/1-II ГД [Электронный ресурс] // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Некоторые права национальных меньшинств, не урегулированные федеральным законодательством, регламентируются указами президента, постановлениями правительства и другими подзаконными актами. Регулирование статуса национально-этнических общностей и защита их прав путем принятия главным образом подзаконных актов обусловливает введение отсылочных норм, появление неточностей, неопределенностей в характеристиках прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, дестабилизирующую роль в национально-этнических отношениях играют существующие многочисленные пробелы в соответствующем федеральном законодательстве;

  1. отсутствие развитого федерального законодательства в области национально-этнических отношений влияет на снижение эффективности и низкий уровень совершенствования правотворческого процесса в субъектах Федерации в данной сфере. Процесс создания правовой базы в регионах России во многом осложняется неопределенностью правотворческой компетенции как региональных законодательных органов, так и самой Федерации в области регулирования и защиты прав национально-этнических общностей. В соответствии с положением ст. 72 Конституции РФ защита прав национальных меньшинств относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По данному предмету до сих пор нет строгого распределения полномочий и ответственности между Федерацией и субъектами, что влечет за собой их дублирование, конкуренцию, а часто и одностороннее расширение полномочий субъекта;
  2. в сфере правового регулирования национально-этнических отношений до сих пор не удалось реализовать демократический принцип верховенства закона. Постоянное отступление законов, принятых, как правило, региональными органами представительной власти, от норм Конституции РФ увеличивает и обостряет споры о неконституционности законов в области национальных отношений, о степени их юридической силы. Например, в некоторых субъектах Федерации уже на уровне их учредительных документов имеются предпосылки для ограничения прав национальных меньшинств. Это становится возможным путем закрепления в конституциях и уставах: во-первых, ограничения действия федерального законодательства (Конституция Республики Ингушетия, Конституция Республики Коми); во-вторых, одностороннего расширения полномочий субъекта (Конституция Хакасии); в-третьих, отказа от обязательств по защите прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей путем исключения вышеназванных обязательств из предметов совместного введения субъекта Федерации (уставы Усть-Ордынского, Бурятского АО); в-четвертых, конституционно закрепленных преференций конкретной этнической группы (как правило, титульной национальности республики) в сфере государственного устройства и формирования органов власти (например, в Республике Адыгея, Краснодарском крае); ограничения принципа равенства прав человека и гражданина (Уставы Ставропольского и Краснодарского краев допускали, например, отступления от данного принципа для лиц, постоянно не проживающих на их территории <3>). Подобная ситуация, когда принимаются законодательные и подзаконные акты в регионах, нарушающие предписания федерального законодательства, часто приводит к конфликтным противостояниям Федерации и ее субъектов;
<3> Устав Краснодарского края, ст. 12, ч. 2, исключена Законом от 04.01.2001 N 331-К3; Устав Ставропольского края, ст. 3, 14, в ред. Закона от 27.03.1998 N 2-КЗ, исключена Законом от 09.06.2000 N 19-КЗ (см.: Уставы краев, областей городов федерального подчинения, автономной области, автономных округов РФ. Вып. 1. М., 1995. С. 36 - 45).
  1. множество конфликтных ситуаций возникает и в связи с декларативным характером законов субъектов Федерации, регламентирующих права национально-этнических групп. Регионы, принимая законы в развитие федерального законодательства, зачастую воспроизводят нормы федеральных законов, никак их не конкретизируя. Это характерно в первую очередь для законов, регламентирующих социальные права, избирательные права, доступ к государственной и муниципальной службе; законов о референдумах. Основной же массив нормативно-правовых актов, регламентирующих права национальных меньшинств, составляют подзаконные акты субъектов Федерации. В целом в регионах отсутствует какая-либо унификация правовых форм регулирования статуса национально-этнических меньшинств: в одних субъектах данные вопросы регулируются законами, в других - указами Президента (постановлениями главы администрации), в-третьих, постановлениями Правительства, в-четвертых, постановлением органов законодательной власти;
  2. игнорируется научная технология закона. Нормативно-правовые акты, регулирующие статус национально-этнических общностей, готовятся с ошибками, без экономических и финансовых расчетов. Многие из них не снабжены санкциями и механизмами реализации. Часто содержится много неточностей и неопределенностей (например, терминологическая неопределенность понятий "национальное меньшинство", "малочисленные этнические общности"). В законодательстве о национальных меньшинствах практически не прописан правовой институт ответственности органов государственной власти за отказ в поддержке и развитии национальной культуры, нарушение и ограничение коллективных и индивидуальных прав национально-этнических общностей.

К негативным правореализационным факторам, вызывающим этноконфликтные процессы на территории России, необходимо отнести следующие:

  1. конфликтные действия по поводу принятых законодательных актов со стороны не только исполнительной власти, но и законодательных органов нижестоящего уровня. Прежде всего, речь идет о сопротивлении закону (Конституции РФ, принципам и нормам международного права в области защиты прав национальных меньшинств и ликвидации всех форм расовой дискриминации) не со стороны подавляющей части членов общества, а среди менее ограниченного социального слоя (в нашем случае - региона). К примеру, в Краснодарском крае Постановлением Законодательного Собрания N 291-П от 24.04.1996 "О мерах по снижению напряженности в межнациональных отношениях в районах компактного расселения турок-месхетинцев, временно проживающих на территории Краснодарского края" вводилась ограничительная особая регистрационная процедура, обязывающая месхетинцев проходить регистрацию каждые три месяца. В Московском же регионе введенные во второй половине 1999 г. правила регистрации и перерегистрации по месту пребывания грубо нарушали действующее законодательство и были признаны судом незаконными <4>;
<4> Коммерсантъ. 1999. 7 апреля.
  1. нет прямого действия законов. На уровне ведомств якобы во исполнение закона принимается огромное число правовых актов, причем зачастую не соответствующих и противоречащих законодательным актам. Засилье ведомственного нормотворчества приводит к грубым нарушениям прав человека. Сегодня имеются нарекания к территориальным миграционным органам России, в действиях которых выявляются: ограничения приема ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации; отсутствие проверки подлинности документов, удостоверяющих личность; искажения в статистической отчетности о лицах, ищущих убежище, и беженцах;
  2. наступление конфликтной ситуации в национально-этнической сфере может быть связано с недостаточно глубоким и правильным толкованием норм права. Деятельность по толкованию нормы права должна быть направлена не на то, чтобы обойти веление закона, расширить или сузить смысл правовой нормы и изменить ее, а на то, чтобы правовую норму правильно и всесторонне исследовать, выяснить тот смысл, который законодатель вложил в словесную формулировку нормы <5>. Недостаточно глубокое и правильное толкование норм права и, следовательно, неправильное их применение способно привести к очень серьезным ошибкам при проведении закона в жизнь, к возникновению конфликтных ситуаций в этнической сфере;
<5> Пиголкин А.С. Общая теория права. М., 1996. С. 283.
  1. признание легитимным или нелегитимным неравного распределения прав между национально-этническими общностями (как правило, между представителями титульной национальности и остальными нетитульными национально-этническими общностями, проживающими в рамках национально-государственного образования). "Легитимность - важнейшая переменная, без которой невозможно предсказать, приведет ли к конфликту чувство враждебности, возникшее из неравного распределения прав и привилегий, или нет" <6>. Перед возникновением противоборства между этническими группами, наделенными неравными правами и привилегиями, прежде всего должно произойти осознание того, что та или иная группа в меньшей степени наделена определенными правами по сравнению с другой (другими). И если такое осознание происходит, то данный фактор можно считать серьезным условием, определяющим этноконфликтную ситуацию;
<6> Коузер Л.А. Основы конфликтологии: Учеб. пособие / Пер. с англ. СПб., 1999. С. 31.
  1. следует особо выделить правовые ограничения субъектов как фактор, приводящий к конфликтным противоречиям в этнической сфере. Правоограничение может, во-первых, быть необходимым элементом правового регулирования в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, на что указывает ст. 55 Конституции РФ. Это так называемое позитивное ограничение права, которое в ряде случаев может создавать проблемную конфликтную ситуацию. Но в наибольшей степени созданию этноконфликтной ситуации способствует негативное, незаконное ограничение прав личности или национально-этнической группы. Наряду с упоминавшимися здесь ограничениями прав на свободу передвижения и выбор места жительства, связанными с системой регистрации граждан, следует указать на такое негативное ограничение, как отказ в оформлении личных документов. Например, на основании указания УВИР ГУВД Москвы N 15/4-3612 от 21.09.1999, принятого со ссылкой на неназванное распоряжение федерального МВД, были прекращены оформление и выдача заграничных паспортов гражданам РФ по месту пребывания, имеющим регистрацию по месту жительства на территории Чеченской Республики или снятых с регистрационного учета в этом регионе <7>. К ограничениям прав человека по принципу национальной принадлежности можно отнести и фабрикацию уголовных дел, незаконное увольнение с работы, насильственную депортацию при фактическом одобрении властей и другие ограничения, которые квалифицируются как правонарушения;
<7> Правозащитный центр "Мемориал": О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [Электронный ресурс]. URL: http//www/demokratia.ru.htm. С. 6.
  1. этноконфликтной ситуации может способствовать и ограничительное применение нормы права. Проанализируем ситуацию с применением ст. 282 Уголовного кодекса РФ. Данная статья предполагает уголовные наказания за "действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности" <8>. Статья 282 применяется в юридической практике крайне редко из-за неопределенного формулирования объективной стороны преступления. Органы прокуратуры РФ отказываются, как правило, возбуждать уголовные дела по факту распространения печатных изданий, а также публичных призывов к нарушению национального равенства или к насилию на этнической почве. Вместе с тем возможность расширенного толкования ст. 282 УК РФ в определенных условиях также может создавать предпосылки для ограничения свободы слова и других злоупотреблений.
<8> Уголовный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. М.: Норма, 2007. С. 94.

В уголовном законодательстве РФ не формулируются и не выделяются как составы преступления действия по подстрекательству к дискриминации и по представлению любой помощи для расистской деятельности.

К негативным правоохранительным факторам можно отнести противоправные действия отдельных сотрудников правоохранительных органов. Наряду с такими негативными явлениями, как коррумпированность, невыполнение на должном уровне своего долга по охране и защите прав и свобод человека, возникновению конфликтов в национально-этнической сфере способствуют мотивы этнической дискриминации, присутствующие в действиях сотрудников правоохранительных органов. Это проявляется:

Подобные действия сотрудников правоохранительных органов вписываются в практику этнического профайлинга, который означает недопустимое использование этнических и расовых стереотипов, а не объективно идентифицируемых поведенческих признаков как основание для принятия решений в области правоохранительной деятельности. Подчеркнем, что для такой незаконной и аморальной практики характерна именно генерализация расовых, этнических, национальных характеристик, а не объективных данных, которые могут как-то связать лицо с совершенным конкретным (по времени и месту) правонарушением <9>. Такие действия милиции являются дискриминацией, которая запрещена Конституцией, законами, международными документами, подписанными Украиной и являющимися частью национального законодательства этой страны. Этнический профайлинг предполагает наличие постоянной связи между расой, национальностью и противозаконной деятельностью. Это предположение не только абсурдно с точки зрения логики, но и фактически является проявлением фашизма, экстремизма, признания расовой неполноценности отдельных рас и этнических групп, иностранцев, вообще "чужих".

<9> Ethnic profiling in the Moscow Metro. Open Society Institute. N.Y., 2006. P. 1920 (Ethnic profiling).

Таким образом, знание о действиях негативных правовых факторов в системе детерминирующих связей этнической преступности позволит усовершенствовать теорию и практику предупреждения насильственных этнических преступлений, преступлений террористического и экстремистского характера.