Мудрый Юрист

Антинаркотическая функция государства и некоторые вопросы ее законодательного обеспечения

Харабет К.В., профессор Военного университета Министерства обороны России.

В статье автор анализирует современное состояние и проблемы законодательного обеспечения и непосредственного осуществления антинаркотической деятельности.

Наверное, нет необходимости приводить подробную научную аргументацию положения о наркомании (наркотизме) и преступности в сфере незаконного оборота наркотиков, продолжающемся росте количества наркозависимых как главных угрозах национальной безопасности России.

По оценкам отечественных специалистов, наркомания и связанная с ней преступность стали актуальными проблемами для нашей страны начиная с 70 - 80-х годов XX века. Проведенные в рамках междисциплинарной теории движения наркогенов исследования свидетельствуют о глобальном и расширяющемся характере распространения психоактивных веществ (ПАВ), прежде всего наркотиков, в мире и его отдельных регионах (Б.Ф. Калачев) <1>. Данные выводы в целом находят подтверждение как по линии ООН, так и на уровне независимых экспертных оценок.

<1> Калачев Б.Ф. Введение в теорию движения наркогенов // Теоретические и правовые основы борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Сб. научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 1998. С. 3 - 14.

I. Анализ сведений, характеризующих распространение наркотиков в мире, показывает, что непрерывный рост их объемов на мировом наркорынке создает угрозу безопасности для каждого из государств мирового сообщества. За наркоторговлей скрывается огромный нелегальный финансовый оборот, значительная часть которого используется в интересах международного терроризма и иной противоправной деятельности. По данным Международного валютного фонда, совокупный финансовый объем мирового наркотрафика равен приблизительно 320 млрд. долларов США в год, что составляет 2,2% от объема ВВП стран Европейского союза. В 146 странах мира объем наркорынка превосходит показатель ВВП. Всего в мире около 200 миллионов человек, по оценкам Всемирной организации здравоохранения, вовлечены в постоянное потребление наркотиков <2>. С учетом того, что большая часть наркопотребителей, по оценкам специалистов, это люди возрастной группы от 14 до 35 лет, можно утверждать, что распространение наркомании подрывает генофонд нации любого государства.

<2> Здесь и далее общедоступные статистические сведения приводятся по ежемесячному научно-практическому журналу РАМН "Наркология", а также Интернет-изданию "Нет - наркотикам" (2008 - 2009 гг.).

В прошлом году количество официально зарегистрированных потребителей наркотиков составило более полумиллиона человек, при этом их реальное число составляет, по некоторым оценкам, примерно от 2 до 2,5 миллионов человек, или почти 2% населения страны (оценка реальной наркоситуации в стране - самостоятельная важная проблема; до сих пор отсутствуют апробированная система ее "надежных" показателей и механизм проведения мониторинга в общероссийском масштабе; на протяжении последних лет официальные органы, в зависимости от политической и иной конъюнктуры, сообщают СМИ существенно отличающиеся друг от друга показатели наркоситуации; безусловно, затрудняет определение истинных масштабов проблемы фактор гиперлатентности наркотизма). Ежегодно в России от наркотиков умирает около 10000 человек. Помимо высокой смертности, данные медицинской статистики свидетельствуют о теснейшей связи роста наркомании в стране с ростом числа заболеваний СПИДом, вирусным гепатитом и другими заболеваниями со смертельным исходом. Вызывает особую озабоченность фактическая ситуация с наркозависимостью в детской и подростковой среде, среди призывного контингента и в Вооруженных Силах. Сведения о зарегистрированных больных наркоманией (всех форм зависимости от наркотиков) в последние годы показывают значительное увеличение наркозависимых, с 1999 г. их число увеличилось более чем на 50%. Прирост количества больных наркоманией отмечен в 51 субъекте Российской Федерации. Среди федеральных округов наибольший уровень наркотизации населения, при среднем показателе по стране 250,4 в расчете на 100 тыс. населения, наблюдался в Сибирском, Уральском и Дальневосточном, наименьший - в Центральном и в Северо-Западном федеральных округах.

Наркотизм имеет тесную связь с преступностью и практически всеми иными видами отклоняющегося поведения. С преступностью он взаимосвязан как ее фоновое явление, элемент криминальной субкультуры (1), одно из средств (причин) виктимизации граждан (2), а также в рамках основных четырех групп преступлений (правонарушений) - совершаемых в состоянии опьянения, совершаемых в целях получения средств для приобретения наркотиков, преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, включая контрабанду и иных преступлений. Термин "наркопреступность" в специальной литературе часто (и не всегда удачно) используется в качестве термина, объединяющего все группы преступлений, связанных с наркотиками.

Главной формой (способом) распространения наркотизма выступает незаконный оборот наркотиков (ПАВ). В 2008 году правоохранительными органами страны было выявлено около 7 тысяч преступных групп, из них 5 тысяч были связаны с наркобизнесом; изъято из преступного оборота 8193 оптовых партий наркотиков общим весом 38134 килограмма; пресечено поступление в криминальный оборот свыше 10 миллиардов рублей и предотвращено нанесение экономического ущерба государству в размере порядка 200 миллиардов рублей. Правоохранительными органами Российской Федерации было ликвидировано более 5 тысяч наркопритонов. В 2008 году зарегистрировано 232 тысячи преступлений в сфере НОН, 70% которых относится к категории тяжких и особо тяжких, к уголовной ответственности привлечены 117 тысяч человек, осуждены за тот же год более 100 тысяч преступников. Зарегистрированная преступность в сфере НОН в структуре общеуголовных преступлений выросла с 6,5% (в 2007 году) до 7,2%. Наибольшее влияние на состояние наркотизации общества оказывают контрабандные поставки наркотиков из Афганистана, в связи с чем среди больных, зарегистрированных с диагнозом "наркомания", подавляющее большинство, как и в прошлые годы, это больные с опийной зависимостью (87,7%).

II. Очевидно, что существующий уровень наркотизации населения с выраженной тенденцией к росту не может устраивать государство, которое приступило к реализации амбициозных планов развития в рамках проекта "Россия - 2020". Необходим "перелом", который позволил бы решительно изменить наркоситуацию и в ближайшие годы стабилизировать, а в дальнейшем и существенно снизить уровень наркотизации населения. Масштабы и негативная динамика развития наркоситуации диктуют необходимость консолидировать деятельность всех субъектов борьбы с незаконным оборотом и употреблением наркотиков, включая общественные организации и отдельных граждан.

Для этого необходимо сформировать новую государственную антинаркотическую политику, которая должна найти свое отражение в разрабатываемой Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту", рассчитанной до 2014 года. Существующая Концепция государственной политики по контролю за оборотом наркотиков в Российской Федерации 1993 года, с одной стороны, в своей основе декларативна, с другой - в значительной степени устарела и неадекватна задачам, стоящим перед новыми вызовами.

Проведенное автором <3> изучение вопроса противодействия наркотизму (негативного социально-правового явления, выражающегося в неоднократном немедицинском потреблении, иных действиях, связанных с оборотом наркотиков и прочих ПАВ (кроме алкоголя), совершенного значительными группами людей по мотиву ухода от окружающей действительности и другим мотивам; авторское определение наркотизма - не единственное из присутствующих в специальной литературе), наркомании (группы медицинских заболеваний) и связанной с ними преступности в нашей стране позволяет утверждать, что в настоящее время в России указанная деятельность сформировалась (институализировалась) в качестве самостоятельной функции государства. Попытаемся изложить основные аргументы в пользу выдвинутого положения.

<3> Автор в научном плане занимается разработкой проблем предупреждения наркотизма и незаконного оборота наркотиков на протяжении более 20 лет, опубликовав по данной тематике более 120 научных работ; в настоящее время - гражданский сотрудник аналитического подразделения центрального аппарата ФСКН России.
  1. Наркомания, наркопреступность на уровне ООН давно признаны глобальными проблемами современности, предупреждение и борьба с этими явлениями осуществляется на основе положений многосторонних "антинаркотических" Конвенций (1961, 1971, 1988 гг., участником которых является Россия) и других важнейших международно-правовых актов.
  2. Основными политико-правовыми актами страны (Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, "антинаркотической" Концепцией 1993 года) наркомания, наркопреступность, включая ее международно-правовую составляющую, перечислены в числе важнейших угроз безопасности личности, общества, государства. Необходимость активизации деятельности по противодействию наркомании и связанной с ней преступности неоднократно отмечалась в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (1995 - 2008 гг.).

В России в 1998 году был принят "базовый" закон - ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", в целом к настоящему времени сформирована законодательная база, регулирующая легальный оборот наркотиков и деятельность по противодействию нелегальному обороту, в стране на протяжении более 10 лет принимаются соответствующие федеральные целевые программы.

  1. В России сформирована и функционирует система органов власти, реализующих антинаркотическую государственную политику. В 2003 году на смену УБНОНу МВД на базе ликвидированной налоговой полиции было создано самостоятельное "антинаркотическое" правоохранительное ведомство - Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков. В целях координации деятельности органов исполнительной власти и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, а также организации их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями и организациями Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N 1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" был образован Государственный антинаркотический комитет. Многие вопросы лечения, предупреждения заболеваемости наркоманией отнесены в ведение Минздравсоцразвития. Кроме того, в разной степени около 13 федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции участвуют в реализации государственной антинаркотической политики, осуществляемой в настоящее время в рамках Федеральной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы". Так, например, задачи борьбы с "уличной" наркопреступностью по-прежнему находятся в ведении подразделений МВД. Значительная часть вопросов, относящихся прежде всего к организации лечения больных наркоманией, их реабилитации, профилактики наркозависимости отнесена к компетенции субъектов Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, анализ объема и содержания государственной антинаркотической политики (как межведомственной деятельности, охватывающей вопросы медико-социальной, уголовной и пр. политики), обусловленной потребностями защиты жизненно важных интересов личности, общества, государства от угроз наркотического характера, осуществляемой федеральными органами власти, органами субъектов Федерации и местного управления, иными субъектами (общественными организациями, гражданами, др.) в соответствии с международными договорами, Конституцией РФ, ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", иными нормативными правовыми актами, свидетельствует об окончательном формировании данного вида государственной деятельности, для краткости именуемой нами антинаркотической, в "ранге" одной из функций современного Российского государства. Под функциями мы рассматриваем направления государственной деятельности, наиболее полно выражающие сущность государства. Существование государственных функций определяется жизненно важными интересами государства и общества. Функции государства разнообразны по своей направленности, иным характеристикам; в основу их классификации заложены критерии (в зависимости от видов деятельности, направленности сферы реализации и пр.). Наиболее достоверно, с нашей точки зрения, отвечает сложившемуся положению дел классификация функций государства не по общей сфере деятельности (внешние и внутренние), а по конкретной области социальных отношений. Представляется, что антинаркотическая функция носит интегративный характер, она выделилась (сформировалась) из правоохранительной функции и социальной функции (охраны здоровья населения). Антинаркотическая функция осуществляется не только посредством внутригосударственной деятельности, но и посредством международных отношений (напр., борьбы с международной наркопреступностью в рамках соглашений СНГ, ОДКБ, ШОС, двусторонних договоров и др.), т.е. речь идет о комплексной (универсальной) функции, носящей, по-видимому, не основной (по отношению к главной, социальной, функции государства) и, возможно, временный характер. Последний признак (характеристика) рассматриваемой функции будет зависеть во многом от глобальных мировых тенденций развития наркоситуации и успехов цивилизации по противодействию наркоугрозе. Разумеется, в известной мере высказанное автором понимание характеристики антинаркотической функции государства - условный социально-правовой научный и языковой конструкт.

Главной целью государственной антинаркотической политики является обеспечение наркотической безопасности, которая, с учетом общего нормативного определения безопасности, приведенного в ст. 1 Закона РФ "О безопасности", может быть рассмотрена, например, с позиций социально-правовой концепции безопасности человека <4> как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз наркотического характера.

<4> См. подробнее: Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. М., 2005; Он же и др. Проблемы юридического обеспечения экологической безопасности. М., 2001; и т.д.

Основные угрозы наркотической безопасности в целом нашли отражение в новой Стратегии национальной безопасности, а также Концепции долгосрочного социального экономического развития страны на период до 2020 года. По направленности наркотические угрозы делятся на угрозы личности, обществу и государству. Необходимо особо отметить, что главной является угроза личности (человеку), его жизненно важным интересам. Негативные последствия действий данных угроз заключаются прежде всего в пагубном влиянии на жизнь (повышенный риск преждевременной смерти от заболевания наркоманией либо сопутствующих ей факторов) и здоровье человека как отдельно взятого индивида и члена социума (общества). Здоровье является обобщающим показателем качества жизни - системного медико-социального явления, охватывающего психофизиологическое и соматическое здоровье человека, его духовные, культурные и все жизненные ценности, уровень цивилизованности и некоторые др. Здоровье как состояние характеризуется следующими компонентами: витальный, физический (соматический), психический, генетический, репродуктивный, духовный и интеллектуальный. Всемирная организация здравоохранения в понятие здоровья включает физическое, психическое и социальное благополучие.

В этой связи считаем необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Антинаркотическая политика - одна из двух составляющих реализации задачи обеспечения наркотической безопасности. Другим направлением, неразрывно с ним связанным, является антиалкогольная политика, направленная на предупреждение пьянства и алкоголизма, за здоровый образ жизни. По данным Роспотребнадзора, на конец 2008 года примерно 2,8 миллиона россиян вовлечено в тяжелое, болезненное пьянство. Представляется, что при всем понимании страшной опасности для страны этого социального зла (пьянства и алкоголизма) должной серьезности в действиях властей и общества в данном направлении пока нет. Между тем давно научно доказана и подтверждена практикой как тесная корреляция алкоголизма, наркотизма, суицидов и преступности друг с другом, так и, с другой стороны, с состоянием здоровья индивида, населения, смертностью, качеством популяции и проч. Заслуживает поддержки разработанная по инициативе Минздравсоцразвития (2008 г.) концепция по борьбе с алкоголизмом и ростом потребления алкогольной продукции в России. Задачу профилактики пьянства и алкоголизма населения (в институциональном плане) необходимо поднять на тот же уровень, что и проблему предупреждения наркотизма и связанной с ней преступности, преследуя цель формирования в стране единой, комплексной, государственной антинаркотической политики (и функции) (имея в виду употребление термина "наркотики" в широком смысле, включая собственно наркотики, иные ПАВ, в т.ч. алкоголь и табак).

III. Эффективность практической реализации антинаркотической функции требует от государства решения задачи ее адекватного законодательного обеспечения.

Анализ состояния законодательного обеспечения и непосредственного осуществления антинаркотической деятельности выявил целый ряд нерешенных проблем.

В качестве законодательных мер, направленных на совершенствование деятельности в сфере противодействия незаконному обороту и потреблению наркотиков, с учетом положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, предлагается, в частности:

Совершенствование международно-правовой базы борьбы с преступностью в сфере НОН (прежде всего в рамках СНГ, ОДКБ, ШОС) предполагает решение следующих вопросов: