Мудрый Юрист

Соглашение в избирательном праве

Старостина И.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье автор обосновывает необходимость внесения изменений в избирательное законодательство в результате реализации законодательных инициатив Президента РФ, сформулированных в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г., и анализирует содержание измененных законодательных положений Федерального закона "О политических партиях" и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Новое законодательное требование о заключении соглашения между политической партией и общественным объединением при выдвижении списка кандидатов на муниципальных выборах определено несколькими условиями, которые в совокупности придают легальную формализованность согласительным процедурам в избирательном праве.

Договорные отношения в избирательном праве предполагают заключение соглашения между субъектами избирательного права, как правило, в письменной форме и конституционно-правовое регулирование нормами избирательного права.

Согласительные процедуры в избирательном праве несут двойственную нагрузку: с одной стороны, в процессуальном смысле, обеспечение стадий избирательного процесса (и прежде всего на стадии выдвижения кандидатов), с другой стороны, в материальном смысле, обеспечение индивидуальных и коллективных избирательных прав граждан РФ с учетом конституционного принципа многопартийности.

В апреле 2009 г. были внесены изменения в ст. 25 и ст. 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>.

<1> Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1577.

Обоснование необходимости законодательных новелл в избирательном праве и их концептуальное содержание

Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" направлен на установление порядка участия общественных объединений в выборах в органы местного самоуправления. Основная цель Закона - в установлении новых форм участия общественных объединений, не являющихся политическими партиями, в выдвижении кандидатов на муниципальных выборах во взаимодействии с политическими партиями, обеспечении представительства таких общественных объединений в органах местного самоуправления, а также повышении качества работы органов местного самоуправления.

Внесение изменений в избирательное законодательство - это реализация законодательных инициатив Президента РФ, сформулированных в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. <2>.

<2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 2008.

Закон 2009 г. предусматривает, что на выборах в представительные органы муниципальных образований политическая партия <3> является единственным видом избирательного объединения, которое имеет право самостоятельно выдвигать списки кандидатов.

<3> По данным Минюста России, по состоянию на апрель 2009 г. в политической системе России семь действующих политических партий: "Единая Россия", КПРФ, ЛДПР, "Справедливая Россия", "Яблоко", "Патриоты России", "Правое дело" // Перечень действующих политических партий и их региональных объединений // Российская газета. 2009. 24 апреля. Минимальный количественный состав политической партии до 1 января 2010 г. - не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ региональные отделения численностью не менее 500 членов, а в остальных - не менее 250 членов; с 1 января 2010 г. - не менее 45 тыс. членов (в региональных отделениях соответственно - не менее 450 и 200 членов); с 1 января 2012 г. - не менее 40 тыс. членов (в региональных отделениях соответственно - не менее 400 и 150 членов) // Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политической партии" // Российская газета. 2009. 5 мая.

Вместе с тем общественным объединениям, не являющимся политическими партиями, предоставляется право принимать участие в предложении кандидатур в состав списков кандидатов политических партий на муниципальных выборах.

Не являющееся политической партией общественное объединение общероссийского, соответствующего межрегионального, регионального или местного уровня, которое в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" создало союз с политической партией (без образования юридического лица), вправе обратиться в участвующую в выборах данную политическую партию с предложением о включении своих представителей в список кандидатов этой политической партии. Для реализации этого права указанные политическая партия и общественное объединение должны предварительно заключить договор об участии такого общественного объединения в муниципальных выборах совместно с данной политической партией. Общественное объединение при этом должно соответствовать требованиям, установленным подп. 25 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В этом случае партия должна включить в свой список кандидатов кандидатуры, предложенные общественным объединением, но не более 15% кандидатур общественного объединения от общего числа кандидатов в списке кандидатов политической партии. Если в результате применения данного требования окажется, что число предложенных общественным объединением или его соответствующим структурным подразделением кандидатур, которое может быть включено в список кандидатов, будет составлять менее единицы, в список включается одна кандидатура.

В случае если от таких общественных объединений не поступило предложений по включению кандидатур в список кандидатов партии, такая партия выдвигает список кандидатов самостоятельно.

Порядок выдвижения кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам и глав муниципальных образований, установленный действующим законодательством, не меняется.

Закон 2009 г. касается вопросов, относящихся одновременно к предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "в" статьи 71, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Подробное новое содержание измененных законодательных положений

Статья 25 Федерального закона "О политических партиях", устанавливающая порядок принятия устава, программы политических партий и других важных решений, дополнена п. 5.1, согласно которому при решении политической партией, которая в установленном законом порядке создала объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с формированием списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, такая политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение обязаны включать в списки кандидатов кандидатуры, предложенные этим общественным объединением или его соответствующим структурным подразделением. Число кандидатур, включенных в список кандидатов по предложению указанного общественного объединения или его структурного подразделения, может составлять не более 15 процентов от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов. Если в результате применения данного требования окажется, что число предложенных кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов, будет составлять менее единицы, в список включается одна кандидатура.

Предусмотренное требование, касающееся максимального числа кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов по предложению общественного объединения или его структурного подразделения, действует также в случаях создания политической партией объединений или союзов с двумя и более общественными объединениями. При этом, если в список кандидатов может быть включена только одна кандидатура из числа кандидатур, предложенных указанными общественными объединениями или их структурными подразделениями, такая кандидатура определяется выдвигающими список кандидатов политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением.

Общественное объединение или его соответствующее структурное подразделение вправе обратиться к выдвигающим список кандидатов политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению, действующему на территории соответствующего муниципального образования, с предложением о включении кандидатур в этот список не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Указанные кандидатуры подлежат обязательному рассмотрению соответственно на съезде партии, конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного соответствующего структурного подразделения. Предложенная кандидатура, обладающая пассивным избирательным правом, не включается в список кандидатов по основаниям, которые предусмотрены соглашением, и могут быть предусмотрены уставом политической партии, а также в случае, если число предложенных кандидатур превышает установленное законом максимальное число кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов. Отсутствие обращения общественного объединения или его соответствующего структурного подразделения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов не препятствует выдвижению политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением списка кандидатов, а также включению в этот список членов общественных объединений, не являющихся политическими партиями.

Статья 26 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющая права политических партий, дополнена п. 1.1, согласно которому политическая партия и зарегистрированное в соответствии с законом иное общественное объединение, не являющееся политической партией, создавшие объединение или союз, целью (одной из целей) деятельности которых является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, заключают соглашение в письменной форме. В таком соглашении предусматривается обязанность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, а также основания, по которым политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. В соглашении также предусматривается порядок, в соответствии с которым общественное объединение или его структурные подразделения предлагают кандидатуры для включения в список кандидатов, и указывается срок действия соглашения.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" подп. 25 ст. 2 "Основные термины и понятия" изложен в новой редакции, согласно которой избирательное объединение - это политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Статья 35 Федерального закона "Об основных гарантиях...", устанавливающая порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, дополнена п. 2.1, согласно которому на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О политических партиях" в редакции 2009 г.

Пункт 9 ст. 35 Федерального закона "Об основных гарантиях..." дополнен положениями, касающимися выборов федерального и регионального уровней. На выборах в федеральные органы государственной власти в указанный список включаются политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах. На выборах в органы государственной власти субъектов РФ в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах. На выборах в органы местного самоуправления в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также иные общественные объединения, которые отвечают требованиям, предусмотренным законом.

Согласно дополнениям в п. 14 ст. 35, если в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" в список кандидатов включены кандидатуры, предложенные общественным объединением, не являющимся политической партией, или его структурным подразделением, в избирательную комиссию, организующую выборы, представляются также нотариально удостоверенная копия соглашения, предусмотренного Законом "О политических партиях", и список граждан, включенных на основании этого соглашения в список кандидатов.

Изменения 2009 г. применяются к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после дня вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2009 г. Правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2009 г., регулируются нормами соответствующих федеральных законов в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2009 г.

Право внесения предложений по кандидатурам в составы избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам депутатов представительных органов муниципальных образований, территориальных комиссий сохраняется за избирательными объединениями, которые не являются политическими партиями и которые выдвинули списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент внесения указанных предложений. При этом указанные предложения подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном законом.

Из истории вопроса о соглашении в избирательном праве

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ранее наряду с понятием "избирательное объединение" закреплялось и понятие "избирательный блок" как добровольный союз двух и более избирательных объединений (в действующей редакции такого понятия нет). Это понятие претерпевало достаточно серьезные изменения. В результате были определены обязательные условия при формировании избирательного блока: 1) соблюдение принципа добровольности, который реализуется в соглашении (договоре) сторон о создании избирательного блока, где оговариваются условия вхождения каждого избирательного объединения в соответствующий избирательный блок, права и обязанности каждого из них, включая право выступать от имени избирательного блока; 2) наличие статуса избирательного объединения у политической партии, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - у иного общественного объединения; 3) соблюдение условия о том, что учредителями (создателями) избирательного блока могут быть не более трех избирательных объединений; 4) соблюдение порядка образования избирательного блока, предусмотренного законом <4>.

<4> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. М.: Норма, 2003. С. 42 - 43.

Закон допускал создание избирательного блока одной или несколькими политическими партиями, являющимися избирательными объединениями, с одним или несколькими общероссийскими общественными объединениями. В состав такого избирательного блока могло войти общественное объединение, которое: 1) по своей территориальной сфере деятельности должно быть общероссийским; 2) может быть создано только в двух организационно-правовых формах: общественной организации или общественного движения; 3) в своем уставе должно предусматривать участие в выборах и референдуме; 4) само либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах и референдуме, должны быть зарегистрированы в соответствии с законом не позднее чем за один год до дня голосования, а при выборах в связи с досрочным прекращением полномочий соответствующего органа власти, органа местного самоуправления - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования; 5) не должно обладать свойствами (признаками), запрещающими ему вступать в избирательный блок, которые специально оговорены законом.

Таким образом, законодатель последовательно выстраивал линию на то, чтобы политические партии, участвующие в избирании органов публичной власти, повышали свой политический авторитет за счет увеличения числа различных социальных групп населения, поддерживающих идеи, цели и задачи этих политических партий.

Прежнее законодательство формально не определяло соглашение как процедуру.

Выводы

Основными особенностями современных муниципальных выборов в России с учетом законодательных новелл 2009 г. являются:

  1. преобладание мажоритарной избирательной системы при доминировании партийной принадлежности при выдвижении кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования;
  2. предпочтения в использовании многомандатных избирательных округов по сравнению с выборами в законодательные органы субъектов РФ;
  3. признание муниципальных выборов состоявшимися при любой явке избирателей <5>;
<5> Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 273 - 280.
  1. включение в списки кандидатов на муниципальных выборах наряду с политическими партиями и общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
  2. наличие законодательного требования об обязательном заключении соглашений в письменной форме при совместном формировании списка кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований между политическими партиями и общественными объединениями, не являющимися политической партией, которые создали объединение или союз с целью совместного формирования списка кандидатов на муниципальных выборах (на федеральных и региональных выборах участвуют только политические партии).

Новое законодательное требование о заключении соглашения между политической партией и общественным объединением при выдвижении списка кандидатов на муниципальных выборах определено следующими условиями: 1) добровольность при заключении соглашения; 2) необходимость определения в соглашении порядка, в соответствии с которым общественное объединение или его структурное подразделение предлагают кандидатуры для включения в список кандидатов; 3) обязательность заключения соглашения политической партией, если есть инициатива со стороны общественного объединения, состоящего в союзе с политической партией; 4) письменная форма соглашения; 5) установление максимального числа кандидатов от общественного объединения (не более 15% от числа всех кандидатов) с оговоркой, что если число предложенных кандидатур будет составлять менее единицы, то в список включается одна кандидатура; 6) определенные сроки для реализации общественным объединением права обращения к политической партии с предложением о включении в список кандидатов - не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов; 7) указание срока действия самого соглашения; 8) определение в соглашении перечня оснований, по которым предложенная кандидатура, обладающая пассивным избирательным правом, не включается в список кандидатов; 9) право политической партии в отсутствие обращения со стороны общественного объединения по своему усмотрению включать в список кандидатов членов общественных объединений, не являющихся политическими партиями; 10) представление в избирательную комиссию нотариально удостоверенной копии соглашения.

В совокупности эти условия придают легальную формализованность согласительным процедурам в избирательном праве.