Определения конституционного суда Российской Федерации в деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: конфликт интересов

Сниткова А.Л., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Решения Конституционного Суда РФ подлежат безусловному исполнению, однако при осуществлении своих полномочий Уполномоченный по правам человека в РФ неоднократно сталкивается с проблемой неисполнения определений Конституционного Суда РФ Верховным Судом РФ. В результате этого страдает авторитет как самого Конституционного Суда РФ, так и судебной власти в целом, но больше всех и прежде всего страдают граждане, искавшие защиту своих прав в суде, но так и не получившие ее.

В соответствии с действующим законодательством и правоприменительной практикой деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не заменяет и не подменяет деятельность государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан.

Одним из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека является рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях конституционных прав и свобод человека и гражданина и принятие мер по их восстановлению.

При осуществлении предоставленных Уполномоченному по правам человека функций он действует параллельно и наряду с органами правосудия и прокуратуры, дополняя предоставленные им правовые средства защиты этих прав.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <1> по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Реализация этого права позволяет Уполномоченному влиять также на совершенствование законодательства о правах человека в целях приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Анализ практики работы с обращениями граждан на нарушение конституционных прав и свобод, допущенных органами правосудия по гражданским делам, а также ходатайств Уполномоченного по правам человека в РФ о пересмотре в надзорном порядке судебных постановлений, вступивших в законную силу, на основании определений Конституционного Суда РФ с содержащимся в них конституционно-правовым толкованием закона, примененного в конкретном деле, свидетельствует об уклонении Верховного Суда РФ от их неукоснительного исполнения.

Провозглашенное в ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту является основополагающим по отношению ко всем остальным правам и свободам человека и гражданина. Все они рискуют превратиться в фикцию, если не могут быть восстановлены с помощью справедливого и беспристрастного судебного разбирательства <2>.

Согласно ст. 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в ходе конституционного судопроизводства Суд принимает итоговые решения и выносит определения. Следует отметить, что определение Конституционного Суда обладает теми же качествами, что и итоговые решения в виде постановления.

Особенность состоит в одном: наличие определения, вынесенного по процессуальному вопросу, не исключает возможности повторного разрешения этого же вопроса.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом о Конституционном Суде решения Конституционного Суда РФ являются обязательными на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти. В случае признания Конституционным Судом положений закона, примененных в конкретном деле, не соответствующими Конституции РФ, принятое по делу решение подлежит пересмотру компетентным органом в установленном порядке.

Позиция Конституционного Суда РФ сводится к тому, что к таким юридическим последствиям приводит его решение, в котором он, не признавая оспариваемое нормативное положение противоречащим Конституции РФ, выявляет его конституционно-правовой смысл. Расхождение содержания нормативного положения, придаваемого ему правоприменительной практикой, с его подлинным конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, влечет пересмотр (изменение или отмену) основанного на нем решения суда общей юрисдикции.

Указанные решения Конституционного Суда выносятся в виде определений и подлежат безусловному исполнению, как и его решения в виде постановлений.

Таким образом, решения Конституционного Суда РФ в виде определений, содержащие его правовую позицию по конституционно-правовому токованию примененных в конкретном деле нормативных положений, являются не только общеобязательными, исключающими любое иное их истолкование в правоприменительной практике, но и не предполагают дальнейшего рассмотрения поступивших жалоб о нарушениях конституционных прав человека, поскольку по ним не требуется вынесения итогового решения в виде постановления.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении" <3> установил, что судам при отправлении правосудия необходимо учитывать только постановления Конституционного Суда РФ о толковании положений Конституции РФ либо о признании не соответствующими Конституции РФ нормативных правовых актов, перечисленных в п. п. "а", "б", "в" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, на которых стороны основывают свои требования или возражения.

До сих пор законодательно не установлено, что же представляют собой решения Конституционного Суда: прецеденты, нормативные правовые акты, акты, имеющие силу закона, и какое место они занимают среди источников права. Поэтому складывается двойственное отношение к указанным актам. С одной стороны, их юридическая сила достаточно велика, однако ни один нормативный правовой акт в России не определяет, что представляют собой решения органов конституционного правосудия и какое место в российской правовой системе они занимают.

Конституционный Суд осознает серьезность сложившейся негативной практики. Важным является то, что такие вопросы поднимаются государственными общественными институтами, в частности Уполномоченным по правам человека в РФ как государственным правозащитным институтом, выступающим от имени гражданского общества. Применительно к совершенствованию законодательства в связи с решениями Конституционного Суда, в том числе определениями, вопрос об их исполнении ставится, например, в Парламентском запросе Государственной Думы в адрес Правительства РФ о необходимости внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов в связи с принятием Конституционным Судом соответствующих решений, а также издания Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти ряда нормативных актов в целях обеспечения социальных и трудовых прав граждан.

Встречающееся порой в судебном правоприменении противоречивое толкование юридической силы определений Конституционного Суда с позитивным содержанием, отсутствие единства в понимании их юридической силы приводят к необеспеченности единообразного конституционно-правового применения нормативных положений и конституционного единства судебной власти и, как следствие, препятствуют в конкретных случаях не только справедливому и объективному отправлению правосудия, но и защите конституционных прав и свобод граждан, их правовой безопасности, негативно отражаются и на эффективности конституционного судопроизводства.

Действительно, некоторые судебные и иные правоприменительные инстанции, а порой и законодательные органы не всегда учитывают или неверно понимают юридическую природу определений Конституционного Суда РФ с позитивным содержанием.

Данные определения основываются на ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, сформулированных в них правовых позициях. Эти решения уже устранили неопределенность в вопросе о конституционности тех или иных законоположений, и нет оснований рассматривать в открытом заседании новые обращения по тому же предмету, т.е. о конституционности таких же или аналогичных законоположений, что предусмотрено п. 3 ч. 1 ст. 43 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Принятие Конституционным Судом РФ решений посредством позитивных определений направлено на соблюдение в его деятельности права на справедливое судебное разбирательство в разумный срок, которое вытекает из Конституции РФ и предусмотрено п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Определения с позитивным содержанием обладают едиными юридическими свойствами, общеобязательностью, поэтому трудно объяснить, почему одни из них неукоснительно исполняются, а другие исполняются выборочно или ненадлежаще по усмотрению тех или иных органов и должностных лиц. В то же время положения ст. 6 Закона о Конституционном Суде РФ об обязательности его решений в равной степени распространяются на все его акты, включая и позитивные определения.

Указанные определения с позитивным содержанием не исполняются судебными органами, в том числе и Верховным Судом РФ, даже когда в определениях прямо указывается, что дело заявителя подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

Следует отметить, что сходная позиция высказывается и Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 12 марта 2007 г. "О применении АПК РФ при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" <4>, согласно которой одним из оснований пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам является признание в постановлении Конституционного Суда РФ неконституционным закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле.

Таким образом, в результате отсутствия единого толкования юридической силы определений Конституционного Суда РФ с позитивным содержанием не обеспечиваются единообразное конституционно-правовое применение нормативных положений и конституционное единство судебной власти.

Принятие Конституционным Судом РФ решений посредством определений способствует соблюдению в его деятельности права на справедливое судебное разбирательство в разумный срок, которое вытекает из Конституции РФ и предусмотрено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Позитивные определения, производные от соответствующих постановлений, их содержания, и по своим юридическим свойствам не могут быть полностью идентичны им. Такими определениями Конституционный Суд РФ подтверждает свои итоговые решения, распространяя содержащиеся в них правовые позиции и выводы на законоположения, аналогичные рассмотренным в этих решениях, осуществляет универсализацию правовых позиций, что одновременно является важным средством обеспечения исполнения постановлений Конституционного Суда РФ.

Еще более остро стоит вопрос о пересмотре дел тех заявителей, которые не явились участниками конституционного производства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, с вынесением соответствующих постановлений Конституционного Суда РФ. В тех же случаях, когда такие заявители, обращаясь в суды, апеллируют к определениям Конституционного Суда РФ положительным содержанием, такой пересмотр становится практически невозможным.

Представляется, что более эффективную роль могло бы сыграть толкование ч. 6 ст. 125 Конституции РФ в аспекте юридической силы решений Конституционного Суда РФ, в том числе позитивных определений, правовых последствий их применения.

По мнению Б.А. Страшуна, некоторые виды определений по существу представляют собой именно итоговые решения (определения об отказе в принятии дела к рассмотрению, а также о прекращении производства по делу). В таких определениях, как и в постановлениях, нередко содержатся правовые позиции, имеющие нормативную природу. При этом Б.А. Страшун отмечает, что нормативная сила правовых позиций, излагаемых в "отказных определениях", очевидно, меньше нормативной силы правовых позиций, содержащихся в постановлениях. Правовая позиция, изложенная в определении, не препятствует управомоченным субъектам вновь оспорить конституционность тех же правовых норм, о которых шла речь в определении <5>.

В.А. Анишина считает, что определения с положительным содержанием являются разновидностью итоговых решений, хотя они и не называются постановлениями. Определения с положительным содержанием в отличие от постановлений, принимаемых по итогам заседания Конституционного Суда РФ, которое проводится на основе принципа устного разбирательства, не носят публичного характера <6>.

Вопрос о юридической силе правовых позиций, содержащихся в определениях, остается нерешенным. Очевидно, что правовые позиции, содержащиеся в итоговых решениях, имеют, по существу, силу конституционных норм. Однако относительно определений это не так очевидно. В них, в частности, не всегда указывается на то, что они имеют общеобязательный характер, а следовательно, общая нормативность записанных в "положительном содержании" правовых позиций вызывает сомнение. Согласно точке зрения Г.А. Гаджиева, невозможно сохранение практики вынесения определений с "положительным содержанием", но в этом случае, по его мнению, необходимо было бы подумать над соответствующей процедурой, которую можно было бы урегулировать в Регламенте Конституционного Суда РФ <7>.

Однако вывод остается неутешительным в первую очередь для нарушенных прав граждан. Фактически Верховный Суд РФ истолковывает положения ст. 6 "Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации" и ст. 79 "Юридическая сила решения" Закона о Конституционном Суде РФ как не предполагающие обязательность применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных им в определениях по выявлению конституционно-правового смысла правовых норм при отсутствии признания их неконституционными.

В этой связи актуальной проблемой является выработка механизма реализации актов органов конституционной юстиции, так как, если решения Конституционного Суда РФ не исполняются или исполняются ненадлежаще, страдают прежде всего те цели, на достижение которых они направлены, в частности защита основных прав и свобод человека и гражданина Уполномоченным по правам человека.

Особое значение для эффективности деятельности и престижа Конституционного Суда имеют те последствия, которые наступают в случае невыполнения его решений.

В связи с этим Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 80) и соответствующие региональные законы закрепляют ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда.

Проблемы, возникающие в связи с исполнением решений Конституционного Суда, всегда были в центре внимания ученых-правоведов. Так, Н.В. Витрук выделяет следующие причины, по которым правовые позиции Суда не получают должного применения: 1) рецидивы правового нигилизма; 2) медлительность правотворческой работы; 3) необоснованность позиции органов, не желающих менять правоприменительную практику; 4) неясность в понимании правовых позиций; 5) слабое информирование о решениях Суда <8>.

Вопросы исполнения решений были предметом внимания и самого Суда. В Определении от 19 апреля 2001 г. Суд отметил, что неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов РФ решения Суда дает основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта по ст. 315 УК РФ, а также для вынесения Президентом РФ предупреждения органам власти, которые являются субъектами, обладающими специальным статусом, а некоторые вообще иммунитетом <9>.

С.А. Авакьян считает, что необходимо ввести специальный механизм конституционной ответственности лиц, ответственных за неисполнение решений Суда: освобождение от должности высших должностных лиц и переформирование состава государственных органов, умышленно не исполняющих решения <10>.

Сам Конституционный Суд не в состоянии прореагировать на неисполнение его решений всеми обязанными субъектами, поэтому законодательство достаточно точно определяет иных лиц, участвующих в действии механизма, обеспечивающего исполнение решений.

Представляется продуктивным сотрудничество Суда со средствами массовой информации. Публикации о неисполнении могли бы оказывать позитивное влияние на правосознание граждан и побуждать соответствующих лиц к своевременному исполнению решений Суда.

Судебная система является правовой структурой, которая первой испытывает на себе последствия принятия решений Конституционным Судом. Это объясняется не только ролью судов в отечественной правоприменительной практике, но и тем, что рассмотрению дела в Конституционном Суде, как правило, предшествуют длительные судебные разбирательства, в связи с чем возникает вопрос о судьбе соответствующих правоприменительных решений.

Так, в целях государственной защиты прав гражданки А. Уполномоченный по правам человека в РФ обратился с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав гражданки положением пп. 1 п. 1 ст. 220 Налогового кодекса РФ. В результате рассмотрения Конституционным Судом данной жалобы вынесено Определение от 2 ноября 2006 г. <11>. Впоследствии Уполномоченный обратился к Председателю Верховного Суда РФ с ходатайством о пересмотре в порядке надзора состоявшихся по ее гражданскому делу судебных постановлений. Однако в истребовании дела в суд надзорной инстанции было отказано.

Принимая во внимание, что судебные постановления, вынесенные по делу А., основывались на неконституционном толковании положений ст. 220 Налогового кодекса РФ, Уполномоченный по правам человека обратился с соответствующей жалобой в Конституционный Суд РФ. Сформулировав конституционно-правовой смысл обжалованных положений Налогового кодекса РФ, Конституционный Суд признал жалобу Уполномоченного не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления. При этом следует особое внимание обратить на позицию Суда, которая выразилась в указании на пересмотр правоприменительных решений по делу А., в своем истолковании расходящихся с правовой позицией Конституционного Суда, если для этого не имеется других препятствий.

Данное Определение Суда послужило основанием обращения Уполномоченного по правам человека к Председателю Верховного Суда РФ с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных по делу А., в порядке надзора в целях обеспечения единства законности и судебной практики.

Однако Председатель Верховного Суда РФ сообщил, что доводы о расхождении в толковании судами общей юрисдикции нормативных положений, примененных по делу А., с правовой позицией Конституционного Суда РФ обоснованием нарушений единства судебной практики не являются, в связи с чем оснований для внесения представления не имеется.

Следует отметить, что решения Конституционного Суда оказывают влияние как на совершенствование законодательства, так и на действия органов исполнительной власти, а также на практику судов общей юрисдикции. Реализация Конституционным Судом своего правомочия проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, - важный элемент формирования правового государства.

Исполнение решений Конституционного Суда, в частности осуществление действий, необходимость которых вытекает из решения, не может ставиться в зависимость от усмотрения каких-либо должностных лиц. Все органы публичной власти, как нормотворческие, так и правоприменительные, обязаны последовательно проводить в жизнь решения, принятые органами конституционного контроля. Они обязаны обращаться к ним всякий раз, когда возникает соответствующая правовая ситуация.

В результате неисполнения решения "страдает авторитет суда, вынесшего данное решение, в целом авторитет судебной власти, авторитет самих органов и должностных лиц, не выполняющих свои обязанности по исполнению решений, но больше всех и прежде всего страдают граждане, искавшие защиту своих прав в суде, но так и не получившие ее" <12>.

В Российской Федерации должна быть создана ситуация, когда ни у одного органа, должностного лица, гражданина не может возникнуть и тени сомнения по поводу выполнения решений Конституционного Суда. Они должны исполняться добровольно и беспрекословно. Уполномоченный не в состоянии добиться радикального улучшения правозащитной ситуации в России без понимания и поддержки со стороны государства и всего общества, без эффективной системы обратной связи <13>. В связи с этим определенные издержки, связанные с выполнением решений Конституционного Суда, были и будут встречаться в России еще значительное время, до достижения общественной стабильности.