Мудрый Юрист

Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации

Матейкович М.С., директор Института государства и права Тюменского государственного университета, профессор, доктор юридических наук.

Статья посвящена некоторым аспектам реформирования современной российской избирательной системы. Автор обосновывает необходимость унификации правового регулирования избирательных отношений и принятия избирательного кодекса Российской Федерации.

Модернизация российского избирательного законодательства носит перманентный характер. К этому, пожалуй, уже привыкли все: граждане, организаторы выборов, сами законодатели. В плане нестабильности законы о выборах могут конкурировать разве что с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти, которое меняется обычно по соображениям целесообразности - в связи с бурным экономическим ростом, социальными реформами, кризисными явлениями и т.д.

В частности, в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1>, принятый взамен ранее действовавшего одноименного Федерального закона, по состоянию на 1 мая 2009 г. изменения вносились 31 раз, т.е. чаще четырех раз в год. Некоторые поправочные законы подписывались один за другим в течение одного дня - 25 декабря 2008 г. <2>, некоторые - с интервалом в один день, в частности 22 и 23 июля 2008 г. <3>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
<2> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6229; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6236.
<3> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 149-ФЗ "О внесении изменений в статьи 8 и 82 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (часть I). Ст. 3605; Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (часть II). Ст. 3616.

Более того, весьма распространенной стала практика, когда изменения вносятся в поправочные законы. Так, с момента вступления в силу четырежды менялся Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" <4>. Дробление поправок достигает трех уровней, и в отсутствие практики опубликования официальных версий обновленных законов правоприменитель становится заложником справочных информационных систем, а точнее говоря, добросовестности и компетентности их сотрудников.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (часть I). Ст. 3104; 2006. N 29. Ст. 3124; N 50. Ст. 5303; 2007. N 18. Ст. 2118; 2009. N 7. Ст. 771.

Следует также заметить, что согласно заявлениям руководства Центральной избирательной комиссии Российской Федерации предполагалось, что уже к 2005 г. основная работа по реформированию избирательной системы и демократизации избирательного законодательства будет завершена <5>.

<5> См., в частности: Интервью с А.А. Вешняковым, кандидатом юридических наук, председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Законодательство. 2004. N 9; Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. N 10.

В настоящее время осуществлен переход на проведение основных избирательных кампаний два раза в год, установлены единые дни голосования (в марте и октябре). Соответственно, основные проблемы правового регулирования выборов стали видны более системно, однако на частоту модернизации Федерального закона "Об основных гарантиях..." это не повлияло.

Суть проблемы и пути ее решения мы видим в следующем.

На основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий система отечественного избирательного законодательства строится так. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах. Выборы проводятся на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Причем данный Федеральный закон в силу его ст. 1 (п. 6) фактически является квазиконституционным, поскольку соответствовать ему должны не только конституции (уставы), законы субъектов Федерации, но и другие федеральные законы.

Такое построение системы избирательного законодательства трудно признать удачным, прежде всего в силу его чрезвычайной нестабильности и несбалансированности. Не случайно в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации еще за 2000 г. среди одной из главных причин нарушений избирательных прав граждан в России называлось то обстоятельство, что каждая новая избирательная кампания в стране происходит по новым правилам <6>. А.Е. Постников видит также здесь "специфические "проблемы роста", которые проявляются в том, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой" <7>.

<6> Миронов О.О. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. М., 2000. С. 113.
<7> Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 26.

Будучи рамочным по форме, Федеральный закон "Об основных гарантиях..." не является таковым по содержанию. С 1997 г. объем его правовых предписаний неуклонно увеличивается. Фактически все региональные и муниципальные выборы в России проводятся именно на основе данного Федерального закона с учетом законодательства субъектов Российской Федерации - настолько детальны его предписания.

Нет абсолютного соответствия между федеральными избирательными законами. Так, п. 3 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях...", повторяя требование ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации, лишает права избирать, быть избранными граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <8> (п. 4 ст. 5) дополнительно исключает указанных лиц из числа участников "других избирательных действий". Логика специального закона понятна, но реализовать анализируемую норму полностью невозможно: как, в частности, лишить недееспособного гражданина возможности получать информацию о выборах из средств массовой информации, агитационных печатных материалов или это не "избирательные действия"? Да и применять нужно не специальный, а рамочный закон.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

Федеральные гарантии избирательных прав граждан в настоящее время, как мы полагаем, должным образом не установлены. В частности, не зафиксированы в императивной форме требования, касающиеся реализации пассивного избирательного права, сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, определения результатов выборов, методики распределения мандатов между избирательными объединениями и т.д. Закрепляя эти требования в региональных законах, субъекты Российской Федерации фактически регулируют права граждан, что не соответствует конституционному разграничению предметов ведения и полномочий, а также нарушает гарантированное государством равенство прав граждан независимо от места жительства (ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации). Тогда как предоставленная субъектам Федерации возможность устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав, т.е. усиливать их защиту, практически неосуществима, ибо любые дополнительные гарантии, как правило, связаны с установлением тех или иных ограничений, что неизбежно приведет к коллизии региональных норм с положениями Федерального закона "Об основных гарантиях...".

Очевидно, что сложившаяся модель законодательного регулирования порядка реализации и защиты избирательных прав граждан нуждается в серьезной модернизации. Такая модернизация должна идти не за счет бесконечного, ломающего всю избирательную систему государства пересмотра Федерального закона "Об основных гарантиях...", а за счет реформирования самой системы избирательного законодательства.

В частности, назрел вопрос о принятии Избирательного кодекса Российской Федерации, который позволил бы кодифицировать как нормы общего характера (о составлении списков избирателей, формировании избирательных комиссий, финансировании выборов, предвыборной агитации), так и особенности подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Перспектива разработки кодекса была признана "целесообразной" еще Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 1994 г. N 351-I ГД "О проекте Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". На рассмотрение Государственной Думы группой депутатов даже был внесен проект кодекса <9>. В дальнейшем аналогичная идея высказывалась в сентябре 2000 г. на научно-практической конференции в Пятигорске бывшим председателем ЦИК России А.А. Вешняковым <10>. Позднее он же высказался по этой проблеме более подробно: "Вероятность принятия избирательного кодекса Российской Федерации существует, но его разработка не входит в ближайшие планы ЦИК. Сейчас мы анализируем, как работали действующие законы в ходе федеральных и региональных избирательных кампаний 2003 - 2004 года... Думаю, по окончании еще одного цикла федеральных выборов (2007 - 2008 годов) можно будет изучить предложения, касающиеся принятия избирательного кодекса РФ. При этом документ сможет инкорпорировать в себе те действующие законодательные акты о выборах, которые продемонстрируют свою работоспособность, состоятельность" <11>.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3317.
<10> Вешняков предлагает выработать избирательный кодекс // Независимая газета. 2000. 16 сентября. С. 2.
<11> Законодательство. 2004. N 9.

После формирования нового состава ЦИК России и избрания нового ее председателя вопрос о принятии федерального избирательного кодекса официально не поднимается.

Сегодня представляется необходимым вернуться к обсуждению названной идеи.

Как справедливо отмечается в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 19 марта 2008 г. N 86-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации", укрупнение законов, обеспечивающее компактность правового регулирования, облегчает правоприменение <12>. Однако дело не только в правоприменении.

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 13. Ст. 1206.

Кодифицированный нормативный правовой акт о выборах позволил бы избежать дублирования норм, противоречивости, чрезвычайной нестабильности избирательного законодательства.

В литературе высказано суждение о том, что принятие полноценного федерального избирательного кодекса невозможно "без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления" <13>.

<13> Постников А.Е. Указ. соч.

По моему же убеждению, сложившееся федеративное устройство страны только усиливает доводы в пользу дальнейшей кодификации федерального избирательного законодательства. Избирательный кодекс России в полной мере соответствовал бы конституционному разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Закрепляя в императивной форме избирательные цензы, сроки полномочий народных представителей, правила подведения итогов голосования и результатов выборов, федеральный законодатель будет именно регулировать избирательные права граждан в соответствии с п. "в" ст. 71. Дополнительные законодательные меры по защите избирательных прав граждан со стороны субъектов Федерации могут выражаться в более широком информировании избирателей о порядке и сроках осуществления избирательных действий, повышении уровня социальных гарантий для членов избирательных комиссий, принятии мер по предотвращению фальсификации выборов и т.д.

Наконец, федеральный избирательный кодекс позволит разделить правовое регулирование выборов и референдумов - двух самостоятельных форм прямой демократии, которые не очень-то логично соседствуют в одном федеральном законе.

Есть и другие аргументы в пользу кодификации. Как показала практика, некоторые вопросы требуют унифицированного правового регулирования в первую очередь.

Прежде всего это проблема наделения полномочиями глав муниципальных образований. Сейчас Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> допускает три модели организации публичной власти на местном уровне. В результате объем активного избирательного права граждан существенно отличается в зависимости от места их проживания. Так, в Тюменской области практически во всех муниципальных образованиях жители выбирают только депутатов представительных органов, которые, в свою очередь, избирают главу муниципального образования и назначают главу местной администрации. В соседней Свердловской области, напротив, жителям предоставлена возможность избирать и депутатов, и главу муниципального образования. Никакого отношения к праву населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации) это не имеет. Напротив, структура органов местного самоуправления, по существу, императивно установлена ст. 34 (ч. ч. 1 и 2) Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах...". Зато неравенство избирательных прав граждан по территориальному признаку вполне очевидно.

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Полагаем, что правовое регулирование в рассматриваемой ситуации должно быть унифицировано по следующей схеме: население избирает на прямых выборах депутатов представительного органа муниципального образования; представительный орган из числа своих депутатов избирает главу муниципального образования; последний же либо возглавляет местную администрацию лично, либо назначает так называемого сити-менеджера.

Вторая задача - унификация процедуры сбора подписей, особенно в условиях отмены избирательного залога. Последнее нововведение - несомненно, положительный шаг. На сегодня это, пожалуй, самый эффективный способ противодействия злоупотреблениям пассивным избирательным правом - появлению кандидатов-однофамильцев, выдвижению граждан, не пользующихся какой-либо реальной поддержкой избирателей, - сугубо в целях создания мнимой конкуренции. В этой связи требования к подписным листам, порядку сбора подписей должны быть значительно ужесточены, и делать это следует на уровне федерального закона.

Третье важнейшее направление - определение результатов выборов. На наш взгляд, здесь должен быть единый для всей России алгоритм как по мажоритарной, так и по пропорциональной системе.

Все эти меры направлены на обеспечение равенства избирательных прав граждан, производного от равноправия граждан, гарантированного ст. 19 Конституции Российской Федерации. Любопытно, что в отдельных случаях принцип равенства может даже превалировать над всеобщим избирательным правом, в частности когда признаются недействительными все избирательные бюллетени в переносном ящике для голосования - при обнаружении хотя бы одного "лишнего" (п. 12 ст. 68 Федерального закона "Об основных гарантиях...").

Можно, конечно, вспомнить и ситуацию, когда, рассматривая соотношение принципов равного избирательного права и федерализма, Конституционный Суд России отдал предпочтение последнему. Однако давно утратил силу предмет проверки, разрешилась сама собой проблема (одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы России уже не существует) <15>.

<15> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5969.

Таким образом, унификация правового регулирования избирательных отношений должна стать одной из приоритетных задач отечественного законодательства о выборах. Избирательный кодекс Российской Федерации позволил бы решить эту задачу наиболее эффективным образом.