Мудрый Юрист

Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы 1

<1> Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 08-03-00604а).

Горохов Д.Б., главный редактор журнала, кандидат юридических наук.

Концептуальные основы

Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, к сожалению, пока нет, и в современной юридической науке также отсутствует единая позиция по вопросу определения указанного понятия и его содержания.

Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины - "мониторинг законодательства и правоприменительной практики", "мониторинг правового пространства"; под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Некоторые специалисты говорят о "мониторинге закона", применяют иные понятия, где ключевым словом является "мониторинг", в качестве дополнительных используются понятия "нормативный правовой акт", "законодательство", "деятельность", "мероприятия" и т.п.

Мы применяем понятие "правовой мониторинг". Авторская позиция основывается на следующем: анализ содержания научных и практических работ, упомянутых конференций (семинаров) и их итоговых документов, включая ежегодные доклады, показывает, что объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая органами государственной власти.

Очевидно, что термины "мониторинг законодательства", "мониторинг правоприменительной практики", "мониторинг закона", "мониторинг нормативных правовых актов", применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо правоприменения, хотя те, кто употребляет эти термины, процесс нормотворчества и правоприменения при проведении мониторинга не только не отрицают, но подразумевают и учитывают.

Поэтому для достижения единства терминологии предлагается использовать понятие "правовой мониторинг", которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов и правоприменительный процесс <2>.

<2> Подробнее о концепции и понятии правового мониторинга см.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 30 - 34; Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: Юриспруденция, 2009.

Использование этого понятия, которое, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, позволит не только единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными и практиками), но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процесс организации и проведения правового мониторинга. Применение этого универсального термина целесообразно и для названий государственных органов (их структурных подразделений), которые осуществляют мониторинговую деятельность. В связи с этим считаем необходимым отметить как правильный выбор юридической терминологии, сделанный правительством Москвы при разработке и принятии Постановлений от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы" и от 13 марта 2007 г. N 164-ПП "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы".

Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как "динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права" <3>. Н.Н. Толмачева определяет "мониторинг закона" (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения <4>.

<3> Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.
<4> Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 83 - 84.

Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций (в пределах их конституционных полномочий) по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан <5>.

<5> Сборник "Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления". Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.

Мониторинг права предполагается рассматривать как основу стратегии инновационного развития страны <6>. Этой теме была посвящена VI Всероссийская научно-практическая конференция 2008 г. по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, которую проводил Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В 2009 г. VII конференция проходила под девизом "Качество закона - качество власти - качество жизни".

<6> Миронов С.М. Предисловие к Докладу Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М.: Совет Федерации, 2008. С. 3 - 5.

Правовой мониторинг представлен в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации. В указанном контексте его можно отнести к "самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества" <7>.

<7> См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4 - 5. С. 5.

Правовой мониторинг имеет важное значение и для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом <8>.

<8> См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4 - 5. С. 21.

Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:

  1. результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс);
  2. качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
  3. эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс).

Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов - нормативных правовых актов, отражающего общественные потребности на следующих стадиях:

Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить:

  1. принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;
  2. принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на данный период;
  3. принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан;
  4. принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;
  5. принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;
  6. принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

Правовой мониторинг можно также определить как современный метод (юридическую технологию), применимый и к нормотворческой, и к правоприменительной деятельности в самом широком понимании. Его можно использовать для оценки эффективности действующего законодательства, для исследования правосознания тех или иных групп респондентов, для антикоррупционной экспертизы законов и иных нормативных правовых актов и их проектов, для корректировки правоприменительной практики и в конечном счете для укрепления законности во всех областях общественных отношений <9>.

<9> Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 130 - 144.

Правовой мониторинг следует рассматривать как один из видов государственной деятельности, функцию органов государственной власти <10>. Выделение правового мониторинга как нового приоритетного вида государственной деятельности предоставит возможность полнее раскрыть потенциал Конституции страны и будет способствовать закреплению в обществе и государстве признаков последовательности в осуществлении государственной власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы человека и гражданина.

<10> См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 17 - 29; Они же. Организация правового мониторинга в субъекте РФ: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 42 - 55.

В этом контексте правовой мониторинг есть дополнительная функция органов государственной власти, обеспечивающая осуществление ими их основных функций, к которым относятся прежде всего принятие нормативных правовых актов (нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности), контроль и надзор за их исполнением.

Государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга, как и всякая иная, должна осуществляться, во-первых, на плановой основе; во-вторых, иметь координацию; в-третьих, методическое обеспечение; в-четвертых, быть подконтрольной; в-пятых, высшие органы власти должны осуществлять общее руководство этой деятельностью.

По сути, планирование, координация, методическое обеспечение, контроль и общее руководство являются составными частями (элементами) деятельности по проведению правового мониторинга.

В свою очередь, непосредственно мониторинговую деятельность органов власти, ее объем и содержание обобщенно можно представить как совокупность двух взаимосвязанных стадий (этапов), каждая из которых предполагает проведение целого комплекса исследований:

  1. сбор, обработка, систематизация информации:
  1. анализ и оценка информации, включая проведение юридической и антикоррупционной экспертиз законопроектов и действующих нормативных правовых актов <11>. Подготовка и представление высшими органами власти итогового документа по результатам правового мониторинга информации, содержащей предложения о необходимости корректировки: нормотворческой деятельности; законодательства; правоприменительной практики; системы и структуры государственного управления, функций органов власти, прав и обязанностей должностных лиц, субъектов государственной гражданской службы.
<11> При этом социологические исследования общественного мнения граждан и экспертные опросы специалистов в той или иной сфере деятельности, а также антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов следует рассматривать в качестве необходимых составных частей проведения правового мониторинга.

Отсутствие у правового мониторинга официального статуса одного из видов государственной деятельности, функции органов власти (чем, к сожалению, характеризуется сегодняшняя ситуация), делает его не обязательным, а факультативным (хочу - организую и провожу, при этом делаю это как субъективно вижу или как получится; не хочу - вообще не буду этим заниматься).

Обязательное введение правового мониторинга в практическую деятельность органов власти диктует также необходимость обеспечения стабильности законодательства.

Очевидно, что стремительный рост массива российского законодательства не всегда характеризует его с положительной стороны.

В подтверждение отмеченному достаточно привести статистические данные, содержащиеся в Докладе Совета Федерации 2007 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" <12>. Так, в 2007 г. в Государственную Думу было внесено всеми субъектами права законодательной инициативы 1376 законопроектов, в том числе: Президентом РФ - 35; Советом Федерации - 10; членами Совета Федерации - 100; депутатами Государственной Думы - 582; Правительством РФ - 116; законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации - 571; Верховным Судом РФ - 7; Высшим Арбитражным Судом РФ - 1.

<12> Совет Федерации, 2008. С. 458 - 462, 489.

Всего в 2007 г. было принято 337 федеральных законов. Обращает на себя внимание тот факт, что только 70 законов являются новыми, устанавливающими ранее отсутствующие нормы (20,77% общего количества принятых), в том числе два одновременно вносят изменения в действующие законы; 43 закона - о ратификации международных договоров Российской Федерации (12,76%); 19 бюджетных законов (5,64%). А вот 262 закона (77,74%) вносят изменения в действующие законы, что на 8% выше уровня 2005 - 2006 гг. Таким образом, осуществляя свою деятельность в 2007 г., российские законодатели почти 78% своих усилий затратили на исправление допущенных недостатков, т.е. на доработку "выпущенной продукции", и лишь около 21% - на "выпуск" новой.

"Рекордсменами" - наиболее динамично изменяемыми среди кодифицированных актов - явились Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ. Только за 2007 г. 17 федеральных законов вносили изменения в КоАП РФ и 16 - в НК РФ. Очевидно, что столь частое внесение изменений в действующее законодательство вызвано не столько потребностями времени, объективной действительностью, сколько недостаточным его качеством, что отрицательно сказывается на стабильности всей правовой системы.

Внедрить обязательное применение органами власти правового мониторинга в качестве фактора стабилизации современного законодательства с юридической точки зрения не так уж и сложно. Достаточно во вновь принимаемых федеральных и региональных законах предусматривать нормы о мониторинге или дополнить соответствующими положениями действующие.

При этом важно, чтобы нормы о правовом мониторинге предусматривали, во-первых, четкое указание на орган государственной власти, обязанный организовывать и проводить мониторинговую деятельность. В случае, когда законодательное регулирование носит комплексный характер и охватывает множество сфер, необходимо указание не только на соответствующие органы, ответственные за те или иные сферы деятельности, но и на четкое распределение мониторинговых полномочий между ними, вопросы взаимодействия. Во-вторых, нужно установить срок, в течение которого законы не подлежат изменению (своего рода мораторий на поправки). Главное - создать необходимое условие-принцип, при котором коррекция закона производится только при крайней необходимости и только на основании результатов правового мониторинга. Это повысит объективность и значимость вносимых в законодательство изменений и дополнений, качество и эффективность правовых норм <13>. В-третьих, важно определить статус результатов правового мониторинга, вывести их из разряда факультативной информации и возвести в ранг документа, обязательного для исполнения, "руководства к действию".

<13> Идея изменения отечественного законодательства при обязательном условии использования результатов мониторинга неоднократно звучала на ежегодных конференциях и семинарах по мониторингу права, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а также в работах ученых и практиков. См., например: Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. N 11. С. 49 - 52.

Говоря о моратории на поправки законов, следует иметь в виду, что здесь могут быть исключения из общего правила. К ним относятся неожиданные либо планируемые изменения общественных отношений, например, наступление кризисной ситуации в финансово-экономической или политической сферах, улучшение ситуации в интересах общества: снижение налогового бремени, расширение социальных гарантий граждан, ликвидация административных барьеров для бизнеса и т.п. Важно, чтобы перечень таких исключений содержался в законах и оптимально - в закрытой форме.

Анализ современного положения дел в сфере организации и проведения правового мониторинга приводит к следующим выводам:

  1. отсутствует официально признанная нормативно закрепленная концепция, и, как следствие, нет единой терминологии, методологии в вопросах организации и проведения правового мониторинга;
  2. на федеральном уровне отсутствует нормативная правовая база, устанавливающая основы правового мониторинга, нет и единой системы его организации и проведения, в частности, в федеральных органах исполнительной власти;
  3. опыт организации и проведения правового мониторинга в субъектах Российской Федерации демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано (к примеру, в отношении определения субъектного состава правового мониторинга: в одних субъектах Российской Федерации указанную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других - исполнительные).

Учитывая названные проблемы, необходимо консолидировать усилия ученых и практиков специалистов законодательных и исполнительных органов государственной власти, правоохранительных и судебных органов по выработке единой концепции, понятийного аппарата и методологии в сфере правового мониторинга.

Единство концептуальной основы даст возможность разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие организацию и проведение правового мониторинга. Очевидно, что для решения отмеченных задач как на федеральном уровне, так и в пределах всей страны необходима ясно выраженная политическая воля.

Основные направления институализации правового мониторинга

Формирование правового мониторинга как целостного государственно-правового института, создание системы управления этим процессом - его координацией, планированием, методическим обеспечением и контролем - требуют институализации правового мониторинга.

Институализация представляет собой процесс, в основе позитивной динамики которого лежит активность - целенаправленная деятельность субъектов нормотворчества, реализации и применения правовых норм.

Исходя из анализа современного положения дел в сфере правового мониторинга, а также важности задачи его становления и юридического оформления как вида государственной деятельности, представляется возможным выделить следующие основные направления институализации правового мониторинга: доктринальное, нормотворческое, правоприменительное (организационное), образовательное.

Доктринальное направление предусматривает необходимость формирования основы правового мониторинга, разработку его теории. Структура и система теории правового мониторинга только начинает складываться, однако уже сейчас можно говорить, что ее контуры охватывают такие блоки, как:

Это отнюдь не полная картина, отражающая структуру и систему будущей теории, однако такое, пусть даже несколько упрощенное представление о ней, позволяет ориентировать исследователей в деле разработки доктрины правового мониторинга.

Наиболее сложная и актуальная задача, требующая решения в рамках доктринального направления, состоит в разработке методологии мониторинга закона на всех стадиях его "жизни" - проектной, принятия закона, его реализации, применения и коррекции, определения критериев и показателей оценки эффективности.

Значимых результатов за последнее время в исследовании этих проблем достиг Ю.А. Тихомиров <14>. В предложенной им концепции механизм реализации закона представлен в виде комплекса следующих средств: организационных, функциональных, социально-психологических, материально-финансовых и юридических. Недооценка любого из указанных средств снижает эффективность закона.

<14> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 378 - 395.; Эффективность закона: методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.Н. Сырых и Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Кудрявцев В.Н. и др. Эффективность правовых норм. М.: Юридическая литература, 1980.

При этом под организационными средствами следует понимать изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработку планов реализации закона.

Функциональные средства - это уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий; использование норм закона как способа решения задач.

Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.

Материально-финансовыми средствами является выделение финансовых средств (целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств), правильное использование государственного и муниципального имущества.

Юридические средства представляют собой:

Разработаны показатели эффективности действия закона. Они классифицированы на позитивные и негативные. К позитивным отнесены:

Негативными показателями являются:

Должны учитываться и юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

Эффективность закона предполагается определять как по собственно юридическим критериям, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: знание нормы, принятие решения в срок, своевременное принятие актов во исполнение и т.п. Негативные показатели: значительное количество опротестованных, оспоренных решений, непринятие предписанных нормой права решений или принятие их с опозданием и т.п. В качестве информационного источника для такого анализа используются материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т.п.

При этом следует выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы в нормативных правовых актах и их проектах. Приведем их перечень <15>:

<15> См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.
  1. типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:
  1. типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:
  1. типичные коррупционные факторы системного характера:

коллизия нормативного правового акта и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта Федерации;

коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и закона;

коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти и другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу;

  1. проявления коррупциогенности:

несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти;

несоблюдение (нарушение) порядка принятия нормативного правового акта органа исполнительной власти;

Концептуально разработан механизм управления по результатам проведенного анализа.

В контексте правового мониторинга нас интересует, прежде всего, юридическая составляющая данного механизма, для установления которой необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеется в виду анализ и оценка условий и действий и их юридических последствий.

Применительно к органам власти к таковым отнесены следующие показатели:

Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе" по показателям:

В последние годы значительно возросло значение социальных технологий, применяемых в различных сферах непроизводственной деятельности. Накопленный на сегодняшний день опыт организации правового мониторинга в органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также достигнутый уровень научного осмысления данного явления позволяет говорить (хотя бы на уровне рабочей гипотезы), что правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии.

Поступательный процесс институализации правового мониторинга, количественный и качественный рост средств, правил, способов, приемов, методов его проведения обусловливает возникновение объективной потребности в их согласовании и системном использовании. Последовательное внедрение правового мониторинга в практику государственных органов связано с усложнением механизмов его проведения, требует более развитых форм юридического опосредования данной деятельности. Все это исторически и логически приводит к возникновению технологии правового мониторинга.

Представляется, что именно "технологический" доктринальный взгляд на правовой мониторинг позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, функциональное и инструментальное в его природе и содержании.

Неслучайно в специальной литературе отмечается, что формирование и функционирование правового мониторинга должно включать, во-первых, деятельность субъектов мониторинга; во-вторых, наличие регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока <17>. Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объект - динамику правовой сферы (результаты нормотворческой деятельности, действующие законы и иные правовые акты, практика правоприменения).

<16> Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.

Нормотворческое направление институализации правового мониторинга предусматривает разработку и принятие законодательства, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений <17>. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует законодательное регулирование организации и проведения правового мониторинга.

<17> О современном законодательстве и правовом мониторинге см. далее.

Многие ученые и практики возлагают большие надежды, в том числе в деле решения задачи институализации правового мониторинга, на принятие федерального закона "О нормативных правовых актах". Федеральные органы исполнительной власти предпринимают усилия отчасти компенсировать отсутствие законодательного регулирования данных общественных отношений собственным нормативным регулированием.

Представляется, что назрела необходимость разработки рекомендаций по развитию российского законодательства (а точнее - его становлению) в части регулирования организации и проведения правового мониторинга.

Правоприменительное (организационное) направление выражается в стратегии и тактике управления процессами реализации государственными органами функции правового мониторинга, которые включают систему программно-директивных установок, организационно-управленческих средств и направлений (тенденций) правоприменительной практики.

Основными составляющими данного направления выступают:

Государственная деятельность по исполнению функции проведения правового мониторинга органами государственной власти, как и всякая иная государственная деятельность, должна иметь общее руководство, осуществляться на плановой основе, иметь координацию и методическое обеспечение, быть подконтрольной.

С юридической точки зрения предстоит решить далеко не полный перечень задач:

Образовательное направление имеет следующие составляющие:

Современное законодательство и правовой мониторинг: тенденции развития Тематический (функциональный) мониторинг

В последние годы в Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты и отдельные нормы, посвященные тематическим (функциональным) мониторингам. Их целью является:

Так, в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568, содержится указание на необходимость принятия Закона "О противодействии коррупции", предусматривающего, в частности:

Одной из мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в Национальном плане значится разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований.

Особенно важно в рассматриваемом контексте то, что Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, а Минюсту России - еще и организовать осуществление государственной антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации <18>.

<18> Такое нормативное установление дополнительно подтверждает правильность одного из положений нашей концепции о том, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является неотъемлемой составной частью правового мониторинга.

Приводится перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции.

В Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261, четко просматривается правовая составляющая тематического мониторинга. Например, ожидаемыми результатами реализации программы названы:

<19> Данное положение Национального плана также подтверждает тезис нашей концепции о том, что социологические исследования (общественное мнение граждан, результаты экспертных опросов специалистов) являются неотъемлемой составной частью правового мониторинга.

Специально обеспечена необходимость оценки системы достижения поставленных целей и задач - эффективности реализации мероприятий программы, которая проводится на основании целевых индикаторов и показателей программы. Индикаторы и показатели рассчитываются и определяются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации программы. Ими являются:

Мониторинговые мероприятия предусмотрены и в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Провозглашается, что совершенствование правоприменительных институтов является условием эффективного функционирования экономической системы (экономических институтов). Эффективная экономика требует эффективной системы защиты прав человека и собственника, обеспечения исполнения действующего законодательства. Реформа правоприменительной системы является неотъемлемой частью политики экономической модернизации.

В целях усиления социальной защиты населения, обеспечения гарантий социальной и медицинской помощи, государственной поддержки сферы занятости в качестве необходимых названы следующие виды (направления) мониторинга:

В целях поддержки реального сектора экономики и работы с системообразующими предприятиями:

Помимо программных документов, имеющих юридическую силу, есть обширный массив подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих критерии и показатели оценки эффективности, прежде всего, органов исполнительной власти. На это обстоятельство нельзя не обратить внимания, поскольку, как отмечалось ранее, с помощью правового мониторинга возможно создание механизма оценки эффективности по результату.

Наиболее показательным из таких актов является Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 606). Названным Указом утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предусматриваются 43 позиции, четыре из которых можно отнести к правовым составляющим: "время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство", "уровень криминогенности (процент от числа опрошенных)", "доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии в общем числе зарегистрированных преступлений", "удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)". Остальные показатели характеризуют объем валового регионального продукта, уровень заработной платы, уровень смертности населения, уровень развития образования, медицинской помощи, физической культуры и спорта, жилищного строительства, проблемы налоговых и бюджетных отношений.

В целях координации работы по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также по подготовке федеральными органами исполнительной власти и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде, образована Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти <20>. Задачами комиссии являются:

<20> Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. N 779 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти".

Решения комиссии имеют рекомендательный характер.

Показатели деятельности Правительства РФ установлены в Положении о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006 - 2008 гг. <21>. Например, раздел доклада "Результаты деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде" содержит анализ по следующим группам:

<21> Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006 - 2008 годы".

Раздел "Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период" содержит:

Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <22> суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

<22> Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (в ред. от 23 декабря 2004 г. N 838).

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Модель "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках финансового планирования", предполагает проведение мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств. Другими словами, процесс достижения намеченных целей и результатов одновременно подвергается мониторингу и контролю. Специально отмечается, что одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, является наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.

Еще одна тенденция современного российского законодательства - включение норм о мониторинге в различные федеральные законы. В основном указания на мониторинг присутствуют в тех частях законов, где содержатся нормы о надзоре и контроле. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст. ст. 4 - 6) к полномочиям органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления (муниципалитетов) относятся "организация и проведение мониторинга эффективности... государственного... муниципального контроля (надзора)" в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2008 г., с изм. от 30 декабря 2008 г.) в практику вводится "мониторинг региональных адресных программ по переселению граждан", а также "мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов" (ст. ст. 20.4, 22).

Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" содержит главу 5 "Мониторинг и контроль реализации проектов, финансируемых за счет средств корпорации", суть положений которой состоит в том, что если правлением корпорации утверждено решение о финансировании проекта в сфере нанотехнологий за счет средств корпорации, то она осуществляет "мониторинг реализации такого проекта в целях контроля эффективности использования средств корпорации".

"Мониторинг в области регулирования тарифов и надбавок" также служит методом (способом) государственного контроля (ст. 16 и ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса").

Второй характерный пример присутствия норм о мониторинге в федеральных законах, на наш взгляд, обосновывается необходимостью нормативного закрепления мониторинговой деятельности, включающей в себя: наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов. В частности, "мониторинг и прогнозирование потребностей экономики в квалифицированных кадрах" <23>; "мониторинг данных об объектах культурного наследия" <24>; "мониторинг состояния системы образования" <25>; "государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками" <26>; "ежегодный мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей" <27>.

<23> Статья 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" (в ред. от 1 декабря 2007 г.).
<24> Статья 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 23 июля 2008 г.).
<25> Раздел II Федерального закона от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" (в ред. от 26 июня 2007 г.).
<26> Статья 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (в ред. от 23 июля 2008 г.).
<27> Статья 29 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 14 марта 2009 г.).

Рассуждая с юридических позиций, возникает вопрос о соотношении перечисленных видов (направлений) мониторинга со сферой права, имеется ли у них так называемая правовая составляющая и как ее определить, чтобы затем использовать именно при осуществлении правового мониторинга. Иначе говоря, возникает проблема теоретического и практического значения, а именно, проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, нужно ли (и если да, то каким путем) их соизмерять с результатами так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов, либо следует использовать только собственно правовые показатели. Очевидно, что обозначенная проблема нуждается в дополнительном самостоятельном исследовании. В то же время законодателям и правоприменителям следует более основательно и системно подходить к использованию терминологии, где ключевым понятием является термин "мониторинг" <28>.

<28> Например, о соотношении правового, экологического и финансового мониторингов см.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 17 - 29.

Организация отраслевого и функционального (тематического) мониторинга

В современном законодательстве широко применяется тенденция регулирования организации в смысле процессуального оформления проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Так, отраслевые федеральные министерства предпринимают усилия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам (Министерство экономического развития, Министерство здравоохранения и социального развития и ряд других) <29>. Однако фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации конкретных задач, а не мониторинг нормотворчества, законодательства и практики его применения.

<29> См.: Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. N 50 "Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства"; Приказ Минздравсоцразвития России от 23 ноября 2005 г. N 693 "О мониторинге ситуации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как правило, нормативной основой практики организации мониторинга в отрасли (сфере) служат подзаконные (правительственные) акты. Приведем пример. Согласно Положению о всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 г. N 291, мониторинг социально-трудовой сферы представляет собой государственную систему непрерывного наблюдения за фактическим положением дел в социально-трудовой сфере для своевременного выявления и системного анализа происходящих в ней изменений, предупреждения негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов социальной напряженности, а также для краткосрочного прогнозирования развития важнейших процессов в этой сфере. Мониторинг признан одним из инструментов разработки государственной социальной политики. Установлены субъекты мониторинга - соответствующие федеральные и региональные органы исполнительной власти. Определены задачи мониторинга. Среди них: непрерывное наблюдение за состоянием социально-трудовой сферы и получение оперативной информации о ней; своевременное выявление изменений, происходящих в социально-трудовой сфере, и факторов, вызывавших их; предупреждение негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов напряженности, и т.п. И лишь одна из перечисленных задач имеет правовую составляющую: "оценка эффективности и полноты реализации законов и других нормативно-правовых актов по социально-трудовым вопросам".

Положительно характеризует этот документ и то, что в нем указаны объекты, направления, информационные источники, порядок проведения мониторинга и форма его результатов. Особо подчеркивается, что мониторинг проводится по единой системе показателей и на основе методических рекомендаций, утверждаемых отраслевым федеральным министерством и государственным органом статистики.

Другой пример - организация проведения мониторинга в сфере образования. Здесь основополагающим документом являются Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116 (в ред. от 4 февраля 2008 г. N 46).

Особого внимания заслуживает то, что мониторинг включен в число других способов контроля и надзора в сфере образования и закреплен в ряду контрольно-надзорных мероприятий, таких как проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок; воздействие на нарушителей законодательства в области образования, организация и ведение мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования.

Возникает вопрос о природе мониторинга вообще и его правовой составляющей в частности, применительно к образовательной сфере. Представляется, что цель данной аналитико-оценочной деятельности не совпадает с сущностью государственного контроля и надзора. Правовой мониторинг представляет собой систему информационных наблюдений, позволяющую анализировать и оценивать результаты нормотворческой деятельности и эффективность реализации нормативных положений в регулируемой ими сфере общественной жизни. При этом конечной целью мониторинга является именно определение степени фактической урегулированности общественных отношений, степени достижения планируемого результата в ходе правоприменения <30>. В результате мониторинговых наблюдений, анализа и оценки могут быть выявлены недостатки правового регулирования или качества правоприменительной деятельности. Исходя из этого могут быть сделаны выводы о необходимых направлениях и конкретных мерах совершенствования. Однако принятие мер, свойственных контрольно-надзорной деятельности, лежит вне границ правового мониторинга. Полномочия органов власти, исполняющих функцию контроля и надзора в установленной сфере деятельности, могут быть использованы для получения данных (отчетов, статистической и социологической информации и др.), требующихся для осуществления мониторинга в сфере образования, однако они не могут быть объединены с полномочиями по проведению правового мониторинга.

<30> См. подробнее: Концептуальные основы правового мониторинга.

Возникает и второй вопрос - о субъектах мониторинговой деятельности в сфере образования. Отметим, что эта деятельность в настоящее время чрезмерно децентрализована. Рассмотрим этот вопрос подробнее, чтобы определить на его примере типичные изъяны организации отраслевого мониторинга.

В структуре Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки мониторинг отдельных направлений осуществляют различные подразделения. Комиссия Рособрнадзора по реализации Программы противодействия коррупции проводит мониторинг соблюдения требований российского законодательства в сфере образования структурными подразделениями Рособрнадзора; Управление делами Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки уполномочено осуществлять мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Кроме того, в 2005 г. при Рособрнадзоре был создан совещательный орган - Совет по надзору в сфере образования, к основным направлениям деятельности которого отнесены подготовка и рассмотрение предложений по совершенствованию содержания, нормативно-правового и организационно-методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности в сфере образования; участие в обеспечении взаимодействия между органами исполнительной власти, осуществляющими указанную деятельность в сфере образования на федеральном и региональном уровнях; рассмотрение результатов научных исследований, экспериментов по развитию надзора и контроля в сфере образования, подготовку рекомендаций по их внедрению.

Кроме того, в нормативных правовых актах в сфере образования упоминаются и иные субъекты мониторинговой деятельности.

Так, Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки России наделен полномочиями по организации разработки проектов нормативных правовых актов в части мониторинга и контроля реализации приоритетного национального проекта "Образование", а также по участию в мониторинге региональных систем образования и оценке эффективности их функционирования <31>. Наряду с этим на данный Департамент возложена обязанность обобщать совместно со структурными подразделениями Минобрнауки, Рособрнадзором и Рособразованием практику применения законодательства Российской Федерации в области образования и разрабатывать предложения по его совершенствованию, а также осуществлять мониторинг по указанным направлениям, что должно непосредственно обеспечивать своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты. Таким образом, Департамент, выполняя одновременно функции по организации мониторинга приоритетного национального проекта "Образование" и функции по разработке предложений по совершенствованию законодательства в области образования, фактически осуществляет правовой мониторинг. Это, с одной стороны, повышает обоснованность вносимых предложений о совершенствовании законодательства, а с другой - позволяет завершать систему мониторинговых наблюдений выработкой управленческого решения, имеющего адекватную правовую форму.

<31> См.: Положение о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденное Приказом Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. N 264.

Широко используется правовой мониторинг при решении текущих актуальных задач, стоящих перед Федеральным агентством по образованию. В частности, на Рособразование возложен мониторинг результатов реализации мероприятий в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы <32>, ему же поручено обеспечить осуществление мониторинга реализации субъектами РФ комплексных проектов модернизации образования <33>. Функции по мониторингу реализации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в региональных и муниципальных общеобразовательных учреждениях возложены на Рособразование и Роспотребнадзор <34>. Ряд утвержденных Минобрнауки форм соглашений о государственной поддержке субъектов РФ по отдельным направлениям приоритетного национального проекта "Образование" также содержат указание на полномочие Рособразования осуществлять мониторинг их реализации <35>.

<32> См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. N 803 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы".
<33> Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 848 (в ред. от 1 декабря 2007 г.) "О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования".
<34> Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. N 799 "О мерах государственной поддержки в 2008 - 2009 годах реализации в субъектах Российской Федерации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях".
<35> См., например: Приказ Минобрнауки России от 15 января 2008 г. N 2 "О реализации Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2008 г. N 903 "О государственной поддержке в 2008 году подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы" (в ред. от 6 октября 2008 г.); Приказ Минобрнауки России от 15 января 2007 г. N 8 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 848" (в ред. от 25 декабря 2007 г.).

Кроме того, Приказом Федерального агентства по образованию от 25 мая 2007 г. N 921 "О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений" утверждена Концепция развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию. Данной Концепцией предусмотрен механизм, включающий в себя проведение мониторинга сети подведомственных образовательных учреждений в целях определения учреждений, отвечающих выработанным в Концепции критериям, и на этой основе - внесения в законодательство необходимых изменений, направленных на введение новых организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования, а также разработку и утверждение необходимых нормативно-правовых актов для интеграции образовательных учреждений разных уровней профессионального образования.

В отношении организации мониторинговой деятельности в сфере образования в субъектах Федерации следует отметить, что на региональном уровне также по-разному решается вопрос о составе субъектов правового мониторинга.

Так, в ряде субъектов Федерации созданы специализированные центры мониторинга качества образования (например, в Воронежской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тюменской областях <36>).

<36> См.: Постановление администрации Воронежской области от 21 января 2004 г. N 27 "О создании областного государственного учреждения "Региональный центр обработки информации единого государственного экзамена и мониторинга качества образования "ИТЭК"; Постановление главы администрации Новосибирской области от 10 июня 2002 г. N 527 "О создании областного государственного учреждения "Областной центр мониторинга образования"; распоряжение администрации Псковской области от 14 декабря 2006 г. N 275-р "О создании государственного учреждения "Центр мониторинга качества профессионального образования Псковской области"; Указ губернатора Свердловской области от 2 июля 2008 г. N 700-УГ "О создании государственного учреждения Свердловской области "Центр обработки информации и мониторинга качества образования"; распоряжение Губернатора Тюменской области от 20 декабря 2002 г. N 1110-р "О создании государственного учреждения Тюменской области "Центр мониторинга качества образования Тюменской области".

В других регионах организация и контроль проведения мониторинговых исследований поручены местным органам управления образованием (их подразделениям). Участниками мониторинга также являются муниципальные органы власти, образовательные учреждения. Так, в Пермском крае полномочия по непосредственному руководству и обеспечению нормативного сопровождения процедур мониторинга предоставлены Министерству образования, организационно-технологическое и инструктивно-методическое сопровождение возложено на Центр оценки качества образования Пермского краевого института повышения квалификации. Непосредственными участниками мониторинговых исследований выступают все муниципальные районы и городские округа края, а также образовательные учреждения <37>.

<37> См.: Приказ Министерства образования Пермского края от 7 июня 2008 г. N СЭД-26-01-04-45 "Об утверждении Порядка проведения мониторинговых обследований".

В Калининградской области система субъектов мониторинга в сфере образования включает в себя Министерство образования области, службы, учреждения и организации области, муниципальные органы управления образованием, образовательные учреждения и организации <38>: Министерство образования области обладает полномочиями по планированию, координации и осуществлению контроля мониторинговых исследований в сфере образования. Мониторинг качества образования осуществляется отделом оценки качества образования и сопровождения педагогических экспериментов Калининградского областного государственного учреждения дополнительного образования детей - Центра информатизации и технического творчества и (или) структурами, подведомственными Министерству образования области. На муниципальном уровне соответствующие мониторинговые исследования проводятся муниципальными органами управления образованием и специалистами в соответствии с их должностными обязанностями. На уровне общеобразовательного учреждения мониторинг качества образования осуществляется руководителями и администрацией указанных учреждений, педагогическими работниками (учителями, воспитателями, специалистами), в ходе образовательной деятельности.

<38> См.: Приказ Министерства образования Калининградской области от 27 августа 2008 г. N 1890/1 "Об утверждении нормативных документов, регламентирующих организацию и проведение мониторинга качества образования в учреждениях образования Калининградской области".

Во Владимирской области установлен порядок организации мониторинга образовательных услуг, организатором которого определен Департамент образования администрации области, а непосредственными участниками (исполнителями) - отделы Департамента образования и подведомственные ему государственные образовательные учреждения <39>.

<39> См.: Постановление губернатора Владимирской области от 28 января 2008 г. N 41 "О порядке организации мониторинга количества, качества и доступности образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях на территории Владимирской области".

В Ярославской области организована региональная система мониторинга и образовательной статистики, встроенная в систему управления региональных и муниципальных систем образования. Субъектами мониторинга выступают Департамент образования области, Региональный центр мониторинга и образовательной статистики (структурное подразделение государственного образовательного учреждения Ярославской области "Институт развития образования"), подведомственные Департаменту образования государственные учреждения (в том числе образовательные), муниципальные органы управления образованием. Участие последних в мониторинге сферы образования регулируется также соглашениями о сотрудничестве с Департаментом образования области <40>.

<40> См.: Приказ Департамента образования Ярославской области от 11 июля 2008 г. N 310/01-03 "О региональной системе мониторинга и образовательной статистики".

Таким образом, отмечается отсутствие единообразия в вопросе организации правового мониторинга в сфере образования на региональном уровне. По-разному определяется круг субъектов мониторинговой деятельности, ее объект, не во всех субъектах Федерации установлены критерии оценки и показатели, не всегда определен статус результатов проведенного мониторинга, а также порядок участия муниципальных органов управления образованием в указанной деятельности. Правовое регулирование организации и проведения мониторинга в сфере образования на уровне субъектов Федерации осуществляется разными по юридической силе нормативными правовыми актами.

Учитывая вышесказанное, необходимы более четкая организация системы правового мониторинга в сфере образования, разграничение соответствующих полномочий между субъектами указанной деятельности (особенно на федеральном уровне) и их нормативное закрепление в положениях данных органов, установление порядка движения информации от участников мониторинга одного уровня к другим, закрепление статуса результатов правового мониторинга в сфере образования.

Представляется, что ведущим органом в системе правового мониторинга в сфере образования, компетентным осуществлять общее руководство, планирование, координацию, методическое обеспечение и контроль этой деятельности, должно являться Министерство образования и науки РФ, к числу полномочий которого относится обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности <41>. Тем не менее в функциях, закрепленных за Министерством, не отражены вопросы организации и проведения мониторинга законодательства об образовании как системы взаимосвязанных мероприятий, осуществляемых в рамках утвержденной программы на основе установленных критериев оценки. Статус Министерства как ведущего органа в системе мониторинга сферы образования должен быть определен в Положении о нем.

<41> См.: п. 5.4 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280 (в ред. от 20 ноября 2008 г.).

Исходя из установленных в настоящее время полномочий Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования должен выступить в качестве структурного подразделения Министерства, обеспечивающего координацию субъектов мониторинга, его методическое обеспечение (в том числе в части планирования мониторинговой деятельности), окончательное обобщение, анализ и оценку полученной информации, подготовку и представление в Минобрнауки проекта итогового документа по результатам проведенного мониторинга с предложениями по совершенствованию законодательства и корректировки правоприменительной практики в сфере образования <42>.

<42> Данный вывод вытекает из анализа полномочий, предусмотренных пунктами 2, 5.1, 5.4, 5.8, 5.18, 5.28 Положения о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. N 264.

Федеральная служба по надзору в сфере образования, как орган, уполномоченный проводить мониторинг исполнения законодательства Российской Федерации в области образования (в том числе анализ причин возникновения нарушений указанного законодательства), должна осуществлять:

Кроме того, Рособрнадзором должны быть установлены порядок и форма предоставления результатов мониторинговых исследований субъектами Федерации.

Соответствующие функции и полномочия должны быть четко определены в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере образования.

К числу полномочий Федерального агентства по образованию как органа, исполняющего функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов, должно быть отнесено:

Указанные полномочия также должны быть установлены в Положении о Федеральном агентстве по образованию.

Субъектам Федерации необходимо:

По всей видимости, назрела необходимость разработки и принятия единого нормативного правового акта - Положения о мониторинге в сфере образования, в котором содержались бы нормы, позволяющие:

Положение о мониторинге в сфере образования должно быть утверждено постановлением Правительства РФ. Помимо данного Положения в целях четкого и единообразного определения порядка организации и проведения мониторинга в указанной сфере необходимо будет дополнить действующие Положения о Министерстве образования и науки РФ, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и Федеральном агентстве по образованию указанием на полномочия в рамках осуществляемой ими мониторинговой деятельности. Соответствующие коррективы потребуется внести и в Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования.

Отмеченное даст в ближайшей перспективе возможность оперативно включить мониторинг в сфере образования, улучшенный по структуре, организации, универсально урегулированный с точки зрения нормативного обеспечения, в создаваемую в Российской Федерации общую систему мониторинга нормативных правовых актов и практики правоприменения в федеральных органах исполнительной власти <43>. Аналогичные преобразования нормативного регулирования организации и проведения иных тематических (функциональных) мониторингов, имеющих обязательную четко выраженную правовую составляющую, можно предложить провести и в других сферах государственной деятельности, подведомственных иным федеральным органам исполнительной власти, а также на уровне субъектов Федерации.

<43> Минюстом России разработаны проекты указа Президента РФ "О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти" и положения о мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, утверждаемого названным указом. См.: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. N 11. С. 113 - 120.

Перспективы развития правового мониторинга и его нормативного обеспечения

Изложенное выше приводит к выводу о том, что качественное и системное нормативное обеспечение именно правового мониторинга в современном законодательстве, к сожалению, пока не состоялось. Поэтому приходится говорить не столько о его совершенствовании, сколько о проблемах становления.

Ранее отмечалось, что правовой мониторинг, как всякая иная государственная деятельность, должен быть установлен законом и общественные отношения, связанные с его организацией и проведением, должны быть урегулированы правом.

Советом Федерации Федерального Собрания РФ подготовлены проекты трех законов, принятие которых, помимо всего прочего, позволит официально учредить институт правового мониторинга в федеральном законодательстве и увязать его законодательное регулирование с нормотворчеством федеральных органов исполнительной власти, которые предпринимают попытки урегулировать проведение правового мониторинга подзаконными актами. Это проекты федеральных законов "О Федеральном Собрании", "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Разработчики убеждены, что необходимо принимать эти законы "в пакете", поскольку это даст возможность разрешить весь комплекс вопросов, связанных с законопроектной и законодательной деятельностью, включая вопросы правового мониторинга.

В последнее время активизировалась работа Министерства юстиции РФ по правовому обеспечению организации и проведения мониторинга. Минюстом России разработаны проекты указа Президента РФ "О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти" и Положения о мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, утверждаемого названным указом.

Основную работу по продвижению идеи правового мониторинга, его внедрению в деятельность Совета Федерации, Федерального Собрания в целом, органов исполнительной власти выполняла Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. В настоящее время эти функции возложены на Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, координация деятельности которого возложена на Председателя Совета Федерации <44>.

<44> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 ноября 2007 г. N 496-СФ "О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Положение о Центре утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации от 25 апреля 2008 г. N 173 рп-СФ.

Постановление и Положение об этом органе являются первыми нормативными правовыми актами статутного характера федерального уровня, имеющими непосредственное, предметное отношение к правовому мониторингу.

Центр мониторинга права, согласно Положению о нем, является экспертно-консультативным органом при Совете Федерации, осуществляющим содействие проведению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в этой палате парламента. Его основными задачами являются:

Центр мониторинга права предполагает органичное сочетание научно-методологического, экспертно-методического, организационно-практического, информационно-аналитического, образовательно-кадрового и законотворческого направлений работы.

В субъектах Федерации, активно проводящих правовой мониторинг, его нормативное обеспечение осуществляется по-разному.

Например, в Московской области правовой мониторинг осуществляет Московская областная Дума. Пока отсутствует специальный региональный правовой акт, устанавливающий методологические и методические основы мониторинга, систему комплексного контроля качества законодательства, принципы, формы и способы ведения мониторинга законодательства Московской области и правоприменительной практики, полномочия субъектов и участников мониторинга, индивидуальные параметры оценки состояния законодательства Московской области и правоприменительной практики, единые формы информационного сопровождения нормативных правовых актов. В то же время объем полномочий Московской областной думы, ее органов и аппарата являются достаточными для организации правового мониторинга силами этого областного представительного органа власти.

Ведущее положение в организации и проведении правового мониторинга занимает Государственно-правовое управление Московской областной Думы, которое готовит предложения по приведению нормативных правовых актов Московской области в соответствие с вновь принятым законодательством, представительствует в судах, иных государственных органах, органах местного самоуправления <45>. Не последняя роль в этом процессе принадлежит Комиссии по координации законопроектной деятельности при губернаторе Московской области <46>. В этой связи небезынтересны предложения руководителей Государственно-правового управления Московской областной Думы по совершенствованию организации и проведения правового мониторинга в этом регионе, главные из которых состоят в следующем <47>:

<45> Положение о Государственно-правовом управлении Московской областной Думы (принято решением Московской областной Думы от 24 декабря 2003 N 14/81).
<46> Положение о Комиссии по координации законопроектной деятельности при губернаторе Московской области (утверждено распоряжением губернатора Московской области от 8 апреля 2002 г. N 266Р2).
<47> См.: Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. С. 156 - 168.

В Самарской области правовой мониторинг осуществляется силами Самарской Губернской Думы. Стержнем организации этой деятельности является созданный в 2004 году в структуре Правового управления Аппарата Думы отдел систематизации и анализа применения законодательства, действующий на основании Положения об отделе. Специальный нормативный правовой акт о правовом мониторинге в этом субъекте Федерации также отсутствует <48>.

<48> Там же. С. 168 - 178.

В Москве существует специальное нормативное правовое обеспечение организации и проведения правового мониторинга. Поскольку эта деятельность осуществляется в основном на базе правительства города, она получила юридическое оформление в виде Постановлений правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы" и от 13 марта 2007 г. N 164-ПП "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы".

Определяется участие органов исполнительной власти города в осуществлении правового мониторинга. На аппарат мэра и правительства Москвы возложена организация и координация деятельности по его проведению в городских органах исполнительной власти. Непосредственно осуществлять указанные функции поручено отделу законопроектных работ правительства Москвы Центра законотворчества Москвы. Утверждены положение об ученом совете по вопросам законотворческой деятельности и его состав <49>.

<49> Там же. С. 178 - 195.

В Вологодской области проведение правового мониторинга осуществляет правительство области. Непосредственно эту работу проводит Государственно-правовой департамент, деятельность которого контролируется губернатором области <50>. Департамент ежегодно разрабатывает план своей работы, который утверждается губернатором <51>. Специального нормативного правового акта о правовом мониторинге в Вологодской области не принято. Таким образом, мониторинговые мероприятия проводятся в рамках имеющихся полномочий органов исполнительной власти по осуществлению государственной политики в определенной сфере. Сотрудники Государственно-правового департамента соглашаются с мнением о том, что они отчетливо видят потребность в правовом закреплении мониторинга как системы, в которой были бы ясно определены полномочия органов исполнительной власти, содержание и порядок реализации результатов правового мониторинга.

<50> Положение о Государственно-правовом департаменте правительства Вологодской области, утвержденное Постановлением правительства Вологодской области от 21 февраля 2006 г. N 179.
<51> Данный порядок установлен Регламентом правительства Вологодской области, утвержденным Постановлением правительства Вологодской области от 4 июня 2007 г. N 700.

Особого внимания заслуживает практика нормативного регулирования организации и проведения правового мониторинга в Липецкой области. Регион стал первым субъектом Федерации, где в отсутствие соответствующего федерального нормативного регулирования разработан и принят специальный Областной закон "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области". Считаем целесообразным привести здесь фрагмент пояснительной записки к этому Закону.

В связи с отсутствием на федеральном уровне правовой базы по проведению мониторинга нормативных правовых актов, в Липецкой области - первой среди субъектов Российской Федерации проведена активная работа по законодательному регулированию вопросов правового мониторинга.

В соответствии с планом работы Липецкого областного Совета депутатов на 2008 г. правовым управлением Липецкого областного Совета депутатов был разработан проект закона Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" и внесен комитетом по законодательству и правовым вопросам в порядке законодательной инициативы. При подготовке законопроекта были использованы научные и практические разработки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Законопроект предварительно был рассмотрен рабочей комиссией Липецкого областного Совета депутатов, в состав которой входят депутаты, представители судебных органов, органов прокуратуры, юстиции, органов местного самоуправления и общественности, где получил поддержку большинства членов комиссии и с учетом предложений главы администрации Липецкой области, касающихся проведения мониторинга нормативных правовых актов главы администрации области, администрации области и исполнительных органов государственной власти области, а также критериев оценки эффективности реализации нормативных правовых актов был рекомендован Липецкому областному Совету депутатов к рассмотрению.

Законопроект получил положительную оценку Управления Министерства юстиции РФ по Липецкой области и прокуратуры Липецкой области.

На сессии Липецкого областного Совета депутатов, состоявшейся 19 ноября 2008 г., Закон Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" был воспринят депутатами как наиболее актуальный и обязательный для осуществления контроля за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов Липецкой области и анализа нормотворческой деятельности органов государственной власти Липецкой области и единогласно поддержан депутатами Липецкого областного Совета депутатов в двух чтениях. Законом предусмотрены три формы проведения мониторинга.

Первое. Это мониторинг нормативных правовых актов, который будет проводиться органами государственной власти области. Согласно закону, мониторинг законов области и постановлений Липецкого областного Совета депутатов осуществляется ответственным комитетом областного Совета. Мониторинг постановлений главы администрации области, постановлений администрации области, актов исполнительных органов государственной власти области, носящих нормативный характер, осуществляется органом, уполномоченным в соответствии с правовым актом администрации области.

Второе. Это мониторинг реализации нормативных правовых актов, который может быть проведен по инициативе субъектов права законодательной инициативы и Уполномоченного по правам человека в Липецкой области. Решение о проведении мониторинга принимается ответственным комитетом областного Совета депутатов либо уполномоченным органом администрации области.

Третье. Это мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти области, который проводится:

Принятие Закона Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" должно способствовать получению объективной информации:

Среди других регионов, имеющих специальное нормативное обеспечение правового мониторинга, можно также назвать Ямало-Ненецкий автономный округ, где совсем недавно принят закон, а также Нижегородскую область, представительным органом которой утверждено соответствующее положение.

Обобщая изложенное, можно сформулировать следующие предложения по развитию правового мониторинга в Российской Федерации.

Представляется, что законодательство о правовом мониторинге на федеральном уровне оптимально должно формироваться следующим образом:

В названных нормативных правовых актах должен быть определен статус результатов мониторинга. Важно, чтобы выводы из проведенного исследования формулировались как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям, чтобы предусматривались формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т.д.). Непринятие надлежащих мер в соответствии с рекомендациями должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответственности. Установление юридической ответственности является важнейшим в практическом отношении шагом, закрепляющим полноценный правовой статус результатов правового мониторинга.

В соответствии с принципом информационной открытости органов государственной власти необходимо предусмотреть их обязанности информировать общественность о результатах мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации в СМИ (газеты, телевидение, радио), а также путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.

При осуществлении правового мониторинга представляется необходимым установление взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества (научные, общественные организации, средства массовой информации).

В вышеупомянутых нормативных правовых актах должно быть установлено, каким органом или организацией осуществляется информационно-техническое обеспечение мониторинговой деятельности. Например, в системе Минюста России эту функцию мог бы выполнять Научный центр правовой информации. Изучение проблем информационно-технического обеспечения возможно потребует соответствующего поручения в адрес Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и (или) Федеральной службы охраны.

В отношении регионального законодательства можно предложить те же рекомендации. Принятие специального закона на региональном уровне необязательно: соответствующие законодательные положения могут включаться в другие законы, регулирующие основы нормотворческого и правоприменительного процессов. Важно учитывать, что анализ положений статей 71, 72 и 73 Конституции РФ показывает: в отсутствие федерального законодательства субъекты Федерации вправе принимать региональное законодательство, регулирующее процессы организации и проведения правового мониторинга.

Библиография

Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006.

Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2008.

Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. N 11.

Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4.

Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в субъекте РФ: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. N 1.

Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5.

Кудрявцев В.Н. и др. Эффективность правовых норм. М.: Юридическая литература, 1980.

Миронов С.М. Предисловие к Докладу Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М.: Совет Федерации, 2008.

Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4 - 5.

Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М.: Юриспруденция, 2009.

Сборник "Мониторинг права - важнейшее средство повышения эффективности государственного управления". Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.

Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.

Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10.

Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007.

Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. N 10.

Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы. // Законодательство и экономика. 2008. N 11.

Эффективность закона: методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.Н. Сырых и Ю.А. Тихомиров. М., 1997.