Система и виды методов административно-правового воздействия

Осинцев Д.В., доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

В настоящей статье рассматриваются критерии систематизации и представлен перечень присущих органам исполнительной власти инструментов властного влияния на социальные институты. Предложенные методы являются необходимым и достаточным набором юридических феноменов государственно-управленческого воздействия, позволяющих отграничивать административные практики от иных видов регулирования социальных процессов, а также эффективно реализовывать государству публичные функции.

The article considers criteria of systematization and presents a list of instruments of powerful influence on social institutes, characteristic of agencies of executive power. The methods suggested in the article are a necessary and sufficient selection of phenomena of state-management influence, which allows to delimit administrative practices from other types of regulation of social processes and also effectively effectuate public functions <*>.

Механизм административно-правового регулирования, начинающийся с разработки стратегий, концептуальных положений, программ и нормативных административных актов, в целях их реализации предполагает установление технологических схем регулируемой или управляемой деятельности, а также задание способов функционирования и (или) функций участников правоотношений и подведомственных систем социальной деятельности.

Такое воздействие прежде всего производится через удостоверение публично-значимых юридических фактов, когда заверяются публично-значимые состояния (1) или законность реализации прав и обязанностей (2).

Метод удостоверения публично-значимых состояний, в т.ч. объективного гражданского или политического состояния, является наиболее "мягким" способом функционирования государственной администрации.

Введение субъекта в сферу правовых отношений начинается с удостоверения факта его появления и завершается фиксацией прекращения правового состояния. Юридическое оформление (паспортизация) в отдельных случаях сопровождается техническим подкреплением - дактилоскопической регистрацией <1>.

Реальный факт только тогда приобретает значение юридического факта для публично-правовых отношений, когда будет удостоверен представителями государственной администрации. В отсутствие такой институциализации фактов многие дальнейшие действия юридически бессодержательны и не влекут правовых последствий. Например, привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ необоснованно, если не установлено, к какой категории относятся объекты, где произошло правонарушение <2>.

Государственной администрацией подтверждаются юридические факты субъективного личного состояния (уровень профессиональной подготовки, квалификация научных работников <3> и др.), что необходимо для выбора субъектом вида будущей социальной деятельности. Наиболее известными формами осуществления удостоверительного метода являются регистрация актов гражданского состояния <4> и паспортная система <5>.

Также введена государственная регистрация фактов имущественного состояния субъектов: добровольная (нотариат, аудит, независимая оценка) и обязательная - государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним <6>, результатов интеллектуальной деятельности <7>, источников повышенной опасности <8>, учет имущества общественного достояния и объектов, составляющих имущественный потенциал государства <9>.

К рассматриваемой группе относятся также методы контрольно-надзорной деятельности: граждане обязаны проходить процедуру государственной регистрации по месту пребывания и жительства <10>, субъекты предпринимательской деятельности - сообщать об изменении юридического адреса, регистрировать ККТ <11> и др.

Государственному учету и представлению отчетности подлежат действия, связанные с созданием социально-значимых объектов <12>, совершением операций с имуществом публичного назначения и (или) принадлежности, выполнением требований и условий макроэкономического регулирования <13>.

В зависимости от характера юридических последствий можно выделить обычные, стимулирующие и ограничивающие контрольно-надзорные меры.

Формами выражения общего надзорного воздействия является создание специализированных формирований (патрульных групп, постов в МВД России, подразделений таможенной инспекции и т.п.), установление непрерывного и всеобъемлющего порядка осуществления проверочных мероприятий, обеспечение доступа к источникам информации, организация взаимодействия и маневра <14>.

Меры специальной надзорной деятельности предваряют применение специальных методов охраны в определенных сферах деятельности <15>. Сфера реализации таких мер определена в административных актах, являющихся результатами применения иных методов административно-правового воздействия. Они используются в целях выявления материальных изменений в поднадзорных объектах, отклонений в выполнении требований предваряющих актов, приемлемы для установления посягательств, не угрожающих абсолютным правам (законным интересам) субъектов, а противодействующих порядку управления.

Стимулирующими надзорными мерами являются специальные административно-правовые средства, связанные с осуществлением последующего контроля за фактическим поведением поднадзорных субъектов, направленные на удостоверение его правомерной реализации, подтверждение возможности предоставления дополнительных статусных элементов, расширяющих зону правовой активности поднадзорного субъекта <16>.

Ограничивающие надзорные меры основаны на признании выполнения минимального объема установленных требований, связаны с признанием сдерживающих статусных элементов независимо от волеизъявления подвластного субъекта. При наличии его инициативного поведения акт о признании ограничивающего статуса может быть изменен или отменен <17>.

Одним из косвенных регулирующих методов, где государственная администрация является активным участником и инициатором возникающих отношений, служит поощрение, основанием которого может являться действие во исполнение административных функций, связанное с положительно-эффективной реализацией предоставленных для этого поощряемым полномочий, выраженное в применении того или иного метода административно-правового воздействия, направленное на оптимизацию государственного управления сообразно с имеющимися представлениями об имеющихся приоритетах, целях и ценностях в ее функционировании.

Под заслугой следует понимать такое деяние, которое совершено в зоне правовой незапрещенности для субъекта-исполнителя, традиционно полезно, совершено в таких условиях, когда иные лица не были в состоянии достичь такого же результата в силу личностных качеств (недостаток квалификации) или противодействия обычному правомерному поведению. Общих критериев заслуженного поведения нет, они определяются ситуационно, но существует веское основоположение, характерное для оценки заслуг административной властью, - поощряемой является исполнительская дисциплина, т.е. главное не в том, что субъектом превышены установленные требования, а в том, что его поведение приближено к достижению или достигло уровня показателей, установленных административными органами, что позволяет обеспечить слаженную и бесперебойную деятельность управленческого аппарата.

В отличие от методов косвенного регулирующего воздействия метод правопризнания (легализации), направленный на подтверждение законности возможного осуществления отдельных видов деятельности, является более "жестким" приемом административно-правового воздействия. Механизм регулирования в данном случае выражен в предварительном установлении границ позволяемой деятельности, ибо некоторые способы и формы ее реализации являются запрещенными.

Применение названного метода связано с государственным признанием специальных статусов субъектов, вступающих в публичные отношения, а также недопущением в них лиц, не способных должным образом исполнять требования, предъявляемые к ведению отдельных видов деятельности.

При проведении легализационных мероприятий могут быть установлены препятствия на ведение деятельности, так как она абсолютно запрещена, может быть разрешена только специальным субъектам, приобретен статус, не позволяющий заниматься иными видами деятельности <18>.

Одной из распространенных форм легализации является государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которая представляется собой акты ФНС России, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении такого статуса, иных сведений <19>.

Кстати сказать, подобный акт определяет дальнейшие "наслойки" иных специальных статусов, например существование юридического лица или индивидуального предпринимателя служит достаточным основанием для получения лицензий, причем гражданско-правовые формы юридического лица в данном случае не имеют значения, так как главное - квалификация, выполнение административных требований и условий, а любые ограничения в этой части неконституционны <20>.

Регулирование качественных параметров отдельных видов деятельности связано с недопущением реализации запрещенного поведения или включения в оборот предметов, исключенных из обращения, подтверждением возможности совершения операций с особым режимом их регламентации.

В рассматриваемой области используются три группы однородных средств. Во-первых, обеспечение единства измерений <21>. Во-вторых, единство измерений получает свое выражение в системе стандартизации - деятельности по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленной на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг. В-третьих, реализация стандартов возможна в ходе подтверждения соответствия <22>.

Контроль за количественными параметрами деятельности выражен в антимонопольном регулировании, запрещающем действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц; соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов, влекущие нарушения антимонопольного законодательства, не допускается недобросовестная конкуренция, органам (организациям) власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, государственная или муниципальная помощь предоставляется с согласия антимонопольного органа и др. <23>.

В отдельную группу выделяются средства защиты национальных интересов России в международных отношениях. В этой связи установлены методы признания законности действий (операций) при пересечении Государственной границы РФ, перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу, прибытии и убытии с особо охраняемых территорий <24>, а также специальный режим выезда, въезда и нахождения в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства <25>.

Не менее распространенным, чем метод легализации, является разрешительный метод, наиболее развитой формой которого является лицензирование. В ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <26> лицензирование определено с формальной стороны - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

Разрешительная система является видом административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств субъектов, предоставление им специальных правовых статусов (прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), отдельные способы и формы которой небезопасны.

Лицензирование представляет собой общий порядок ведения разрешительной деятельности, а специальными ее формами выступают учредительная деятельность органов исполнительной власти в монополизированных сферах деятельности, влияющих на национальную безопасность и стратегическое развитие государства (1), принятие актов-поручений, позволяющих вести официальное представительство в целях реализации государственных функций (нотариусы, таможенные брокеры и т.п.) (2), и установление квот, т.е. количественного ограничения в государственных интересах определенных видов деятельности (3).

Методы административного содействия, как и методы регламентации публичной активности, широко используются государственной администрацией.

Рассматриваемые методы разделяются на две группы:

1. методы защиты законных интересов;
2. методы государственной поддержки.

Первые включают методы правовой охраны, которые заключаются в функционировании системы правоохранительных органов. При этом государственное содействие, как правило, оказывают специальные ведомства, созданные для охраны общественного порядка и безопасности <27>.

Представители государственной администрации также обязаны предпринимать меры по обеспечению и защите прав граждан и сохранению публичного порядка. Сотрудники правоохранительных органов, регистраторы прав на недвижимое имущество, оценщики, аудиторы, субъекты, занятые публичным обслуживанием (кредитные, страховые, финансовые организации и т.д.), - все они осуществляют профессиональное ведение отдельных видов деятельности и обязаны сообщать информацию, значимую для прав и свобод граждан.

Методы государственной поддержки выражены в административном попечительстве и государственной поддержке элементов социальной инфраструктуры, представляющих ценность, отраслей и регионов, где требуется непрерывность в функционировании публичных служб.

Административная опека осуществляется в отношении индивидуальных субъектов с наделением их специальным статусом в связи:

1. с объективно-негативными факторами: угрожающими явлениями природного и техногенного характера (пострадавшие от различных катастроф <28>, ветераны подразделений особого риска и т.п.); возрастными особенностями, состоянием здоровья (инвалиды <29>, лица, страдающие психическими расстройствами <30>, и т.д.); кризисной экономической обстановкой (безработные <31>);

2. с субъективно-негативными факторами: социальными конфликтами (беженцы, вынужденные переселенцы <32>), действием в интересах государства (ветераны <33>, участвовавшие в борьбе с терроризмом <34>), претерпеванием незаконных лишений со стороны государства (жертвы политических репрессий <35>).

Государственная поддержка элементов социальной инфраструктуры заключается в обеспечении функционирования объектов культурного достояния (библиотек, учреждений образования, науки, культуры, архивов, иных собраний культурных ценностей).

Правоохранительная административная деятельность заключается в применении методов административно-правового принуждения, которые являются применяемыми во внешневластных отношениях представителями государственной администрации средствами воздействия, направленными на выявление угроз безопасности, своевременную их ликвидацию, установление обстоятельств происшедшего, устранение нарушений и привлечение виновных в их совершении к ответственности в целях предупреждения наступления и развития негативных последствий таких угроз.

Целесообразно было бы выбрать в качестве критерия систематизации мер административно-правового принуждения стадии развития угроз безопасности, в связи с чем к таким мерам относятся:

1. меры выявления угроз безопасности, осуществляемые гласно или негласно, направленные на получение информации о противоправных или иных опасных деяниях и лицах, к ним причастных;
2. меры административно-правового пресечения, направленные на оперативное прекращение совершаемого противоправного или иного опасного деяния, а также предотвращение вызываемых ими последствий;
3. меры административно-правового восстановления нарушенных режимных требований, направленные на устранение последствий опасного деяния, нарушившего публичный порядок, системы управления и руководства;
4. меры административной ответственности, применяемые за совершение административных правонарушений, выраженные в применении административных наказаний;
5. меры административно-правового сдерживания, применяемые за нарушение административных правил или административные правонарушения, выраженные в непредоставлении дополнительных правовых статусов (отдельных прав или льгот) разового характера.

Представленные методы выступают специфическими феноменами административной деятельности, определяют способы функционирования органов исполнительной власти (государственной администрации), являются присущими только ей инструментами влияния на подвластную среду, индивидуализируя субъектов властного административного воздействия, а также разграничивая сферы влияния исполнительной власти и других социальных институтов.