Мудрый Юрист

Особенности резервирования земель для строительства автомобильных дорог

Абузярова Д.Ф., юрисконсульт ООО "Саратовская городская юридическая контора N 1".

Статья посвящена изменениям в законодательстве о резервировании земель для строительства автомобильных дорог. Статья освещает небольшую часть изменений в этой сфере.

The article is devoted to changes in legislation on reservation of land for construction of autoroads. The article deals with certain changes in this sphere <*>.

<*> Abuzyarova D.F. Peculiarities of reservation of land for construction of autoroads.

Резервирование земель в сфере строительства автомобильных дорог выступает важной подготовительной процедурой, без которой сложно, а зачастую просто невозможно осуществить запланированное строительство. В связи с этим резервирование земель для строительства автомобильных дорог следует отнести к числу особенностей правового режима земель автомобильного транспорта. При этом резервирование земель в целом остается сложной и неоднозначной процедурой, требующей детального правового регулирования.

Несмотря на то что возможность резервирования земель предусматривается нормами Земельного кодекса РФ <1> с 2001 г., механизм данной процедуры в течение длительного времени не был определен. На сегодняшний день законодательство о резервировании земель находится в процессе формирования.

<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2008. N 20. Ст. 2251, 2253.

Суть резервирования заключается в ограничении использования земель в границах зарезервированных территорий. Резервирование позволяет с наименьшими потерями для бюджета реализовывать те социальные задачи, которые призвано обеспечить государство, осуществляя планирование, использование территорий на перспективу <2>. В этой связи нельзя не согласиться с мнением Г.О. Грефа о том, что "проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собой большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков" <3>. Подобные ситуации часто встречаются в сфере дорожного строительства, когда в процессе подготовки к строительству возникают многочисленные спекуляции земельными участками, что тем самым увеличивает стоимость будущей автомобильной дороги <4>.

<2> См.: Лебедев Д.Г. О законодательных инициативах в сфере резервирования земель и землеустройства // Российская юстиция. 2006. N 7. С. 11.
<3> Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости // Недвижимость и инвестиции. 2005. N 2; URL: http://dpr.ru/journal/journal_23_3.htm. (17.09.2008).
<4> См.: Доклад Министра транспорта РФ И.Е. Левитина на заседании Президиума Госсовета "О состоянии и развитии сети автомобильных дорог в Российской Федерации", состоявшемся 13 ноября 2006 г. // URL: www.glavtransno.ru. (24.02.2008).

На сегодняшний день перечень оснований резервирования земель для государственных и муниципальных нужд содержится в ст. 70.1 ЗК РФ. В зависимости от того, обременен ли земельный участок правами граждан и юридических лиц, все предусмотренные данной статьей основания можно разделить на две группы:

Резервирование земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам, возможно в тех же случаях, которые установлены в ст. 49 ЗК РФ, так как в последующем необходимо будет производить изъятие этих земель для государственных и муниципальных нужд. Такими случаями являются либо выполнение международных обязательств РФ, либо размещение объектов государственного или муниципального значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Одним из таких объектов ст. 49 ЗК РФ называет автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, осуществляется как в случаях, указанных выше, так и в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Таким образом, анализ норм, содержащихся в ст. 70.1, 49 ЗК РФ, позволяет прийти к выводу о том, что резервирование земель для целей строительства и реконструкции автомобильных дорог может осуществляться независимо от того, предоставлены ли необходимые под строительство земли гражданам и юридическим лицам или нет. На наш взгляд, это еще раз подчеркивает значимость данной процедуры при строительстве автомобильных дорог.

Как уже отмечалось выше, резервирование земель стало возможным после принятия в 2001 г. ЗК РФ. Так, в п. 7 ст. 90 ЗК РФ изначально предусматривалось, что в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Но в течение длительного времени институт резервирования земель не использовался, так как данные отношения были недостаточно урегулированы. В настоящее время ситуация изменилась и законодательство о резервировании земель формируется достаточно динамично.

В ЗК РФ закреплены максимальные сроки резервирования земель. В частности, земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог и других линейных объектов могут быть зарезервированы на срок до двадцати лет. В остальных случаях земли для государственных и муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. В каждом конкретном случае в решении о резервировании земельного участка должны определяться сроки резервирования с учетом установленных земельным законодательством максимальных сроков. Отсутствие конкретного срока в решении ограничивает права обладателей земельных участков, поскольку они лишаются возможности планировать использование земли. От срока, на который резервируются земли для государственных или муниципальных нужд, непосредственно зависит и срок, на который заключаются договоры по использованию земельных участков. Это подтверждается п. 3.1 ст. 22 ЗК РФ, согласно которому договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель. Срок резервирования предлагается учитывать и при установлении публичного сервитута.

Как уже отмечалось выше, порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд в соответствии с п. 4 ст. 70.1 ЗК РФ устанавливается Правительством РФ. Данная норма согласуется с п. 1 ст. 9 ЗК РФ, в соответствии с которой к полномочиям РФ в области земельных отношений относится установление порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. В целях осуществления данного полномочия Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 было утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд <5>. Указанное полномочие относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Несмотря на это, некоторые субъекты принимают нормативные правовые акты, полностью устанавливающие порядок резервирования земель. Так, 29 ноября 2006 г. Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон Хабаровского края N 77 "О резервировании земельных участков (земель) для государственных нужд Хабаровского края и муниципальных нужд на территории Хабаровского края" <6>. Определением Верховного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. N 58-Г08-14 данный Закон был признан недействующим <7>. Суд установил, что субъект РФ, принимая закон, вышел за пределы своих полномочий, урегулировав правоотношения, относящиеся к ведению РФ.

<5> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3646.
<6> См.: Закон Хабаровского края от 29 ноября 2006 г. N 77 "О резервировании земельных участков (земель) для государственных нужд Хабаровского края и муниципальных нужд на территории Хабаровского края" // СПС "Гарант": РегиональноеЗаконодательство.
<7> См.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. N 58-Г08-14. Текст опубликован не был // СПС "Гарант".

Важно отметить, что при резервировании земель для государственных и муниципальных нужд применению подлежит как земельное законодательство, так и законодательство о градостроительной деятельности. Так, в соответствии с п. 4 ст. 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. С данной нормой согласуется положение ст. 14 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", предписывающее осуществлять планирование дорожной деятельности на основании документов территориального планирования <8>. В соответствии с ГрК РФ к документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования РФ, субъектов, а также муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Именно в этих документах должно закрепляться развитие сети автомобильных дорог.

<8> См.: Науменков Н.К. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "Гарант".

Предусмотренные ГрК РФ документы территориального планирования пока находятся в процессе разработки. В связи с этим Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд" <9> предписывает, что до утверждения в установленном ГрК РФ порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленных сферах деятельности которых предполагается создание объектов капитального строительства федерального значения. А в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

<9> СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455.

Решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование. В случаях резервирования земель для строительства автомобильных дорог таким органом исполнительной власти выступает Федеральное дорожное агентство. В соответствии с Положением о Федеральном дорожном агентстве <10> одним из его полномочий является организация в установленном порядке работ по резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также по регистрации соответствующих прав на них. Кроме того, указанное Положение дополнено п. 5.4.1(1), в соответствии с которым именно Федеральное дорожное агентство принимает решения о резервировании для федеральных нужд земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта РФ или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

<10> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3264; 2006. N 16. Ст. 1747, N 37. Ст. 3880, N 8. Ст. 740; 2008. N 17. Ст. 1883, N 42. Ст. 4825, N 46. Ст. 5337.

При подготовке решения о резервировании земель для строительства автомобильных дорог используются сведения государственного кадастра недвижимости. К данному решению должны прилагаться схема резервируемых земель и перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. В указанных документах должны содержаться и необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках, права на которые ограничиваются. Кроме того, Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд закрепляет за органами управления, принявшими решение о резервировании, обязанность опубликования данного решения в официальных средствах массовой информации по месту нахождения резервируемых земельных участков. Подобное требование обеспечивает реализацию принципа участия граждан, общественных организаций и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся прав на землю.

Положением установлены специальные требования к содержанию решения о резервировании земель. В нем устанавливаются цели и сроки резервирования, а также конкретные ограничения прав на земельные участки, а также указывается место и время ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, с перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. Определен порядок принятия и вступления в силу решения о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд.

Подводя итог всему вышеизложенному, следует еще раз подчеркнуть, что резервирование земель для строительства автомобильных дорог является важной подготовительной процедурой, необходимой для реализации планов по созданию и совершенствованию сети автомобильных дорог в РФ. Законодательство в этой области находится в процессе формирования и далее должно способствовать усилению гарантии прав на земельные участки субъектов земельных отношений.