Мудрый Юрист

Условия ответственности за вред, причиненный актами власти

/"Налоги" (газета), 2009, N 28/
С.В. ФЕДОСЕЕВА

Федосеева С.В., юрист, г. Пермь.

Общие условия

Для возникновения обязательства по возмещению вреда, причиненного актами власти, необходимо доказать наличие определенных обстоятельств - условий ответственности. Многие авторы делят эти условия на общие и специальные <1>.

<1> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 3. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 25; Нор В.Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974. С. 41; Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве: Опыт комплексного исследования: Монография. ПГУ. Пермь, 2008. С. 388 - 389; Севастьянова Ю.В. Признание письма властного органа недействующим как условие возмещения причиненного им вреда // Адвокат. 2008. N 7. С. 101; Киличенкова М.А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

О.С. Иоффе выделял следующие условия:

  1. общие условия, требуемые для возложения гражданской ответственности, т.е. чтобы действия должностного лица были виновны, противоправны, находились в причинной связи с наступившим результатом;
  2. специальные условия, требуемые для гражданской ответственности юридических лиц вообще, т.е. чтобы действия либо прямо выражали деятельность юридического лица, либо были с нею связаны, иначе речь идет об ответственности конкретного виновника, а не государственного органа - юридического лица (в ранее действовавшем законодательстве предусматривалась ответственность самих органов - в ст. 446 ГК РСФСР 1964 г.);
  3. специальные условия, требуемые для возникновения гражданской ответственности за акты власти, т.е. чтобы: а) вред был причинен именно актами власти, а не хозяйственно-техническими операциями; б) вред, причиненный гражданину, не подпадал под закон, исключающий ответственность, а вред, причиненный организации, прямо предусматривался как достаточное основание ответственности; в) акт власти был признан неправильным, как совершенный с превышением власти или хотя и в ее пределах, но без достаточных юридических оснований; признание акта власти неправильным относится к компетенции тех же органов, которые рассматривают гражданский спор о возмещении причиненного вреда <2>.
<2> Иоффе О.С. Обязательственное право. М.: Юрид. лит., 1975. С. 813 - 814.

Общие условия имеют свои особенности ввиду специфики этого деликта, а в отношении перечня специальных условий в литературе нет единого мнения.

Общие условия в рассматриваемом деликте обладают определенной спецификой, особенностями доказывания <3>. Рассмотрим особенности этих условий.

<3> Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 3. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 25 - 27.

К общим условиям гражданско-правовой ответственности относятся:

  1. Наличие вреда у потерпевшего. Понятие "вред" законодательством не определено, но этот термин встречается не только в гл. 59 ГК, но и в других статьях ГК РФ, а также в различных нормативно-правовых актах. В ст. 52 Конституции РФ говорится о компенсации причиненного ущерба, а в ст. 53 Конституции РФ - о возмещении вреда, хотя путем логического анализа этих статей можно сделать вывод о тождественности данных понятий (понятие вреда совпадает с понятием ущерба). Согласно п. 2 ст. 15 ГК под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Из данной нормы следует, что "убытки" и "ущерб" соотносятся как общее и частное.

В литературе существуют различные мнения о соотношении анализируемых понятий и дефинициях: отождествление убытков и ущерба <4>; убытки и вред - синонимы, означающие умаление имущественного блага <5>; "категория "вред" отличается от категории "убытки" не по объему, а по способу возмещения, поскольку возмещение вреда является совокупностью двух способов защиты гражданских прав - возмещения убытков и восстановления положения, существовавшего до нарушения права" <6>; "вред и ущерб являются синонимами, а убытки - их денежным выражением" <7>; "вред - всякое умаление личного или имущественного блага" <8>; в судебной практике часто вред и убытки отождествляются <9>; вред - неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которое может быть как имущественным, так и неимущественным (нематериальным) <10>.

<4> Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10; СПС "КонсультантПлюс".
<5> Любимова Р.Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник ВАС РФ. 2000. N 3. С. 56.
<6> Тактаев И.А. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003 // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=121817.
<7> Нуртдинов А.А. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства // Юрист. 2007. N 10. С. 5.
<8> Прус Е. Нерушимая стена государства // ЭЖ-Юрист. 2004. N 1.
<9> Пункт 2 Обзора практики рассмотрения дел о возмещении внедоговорного вреда Семнадцатого апелляционного суда от 21 марта 2008 г.
<10> Эрделевский А.М. Компенсация морального вреда. Комментарий. Издательство "БЕК", 2000 // СПС "КонсультантПлюс".

В литературе предлагается расширить виды ущерба, подлежащего возмещению (расходы на лечение, профессиональную переподготовку и т.д.) <11>. Не должны приниматься во внимание положения актов, ограничивающих право на полное возмещение вреда (в частности, Инструкция и Положение от 18 мая 1981 г.), однако суды до сих пор учитывают эти ограничения <12>. Понимание вреда должно быть максимально широким, не должно быть ограничений, поскольку п. 1 ст. 1064 ГК РФ закрепляет принцип полного возмещения вреда.

<11> См.: Трунов И.Л. Особенности национальной реабилитации // Свободная мысль. 2005. N 2 // URL: http://www.trunov.com/content.php?act=showcont&id=39.
<12> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 20 июня 2006 г. по делу N 33-3979/2006 // URL: http://www.ekboblsud.ru/show_doc.php?id=9765.

В п. 2 проекта Постановления Пленума ВАС РФ "О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц" <13> указано: "...вред может выражаться в нарушении чьего-либо субъективного права и наступлении имущественного ущерба (утраты или умалении имущества) или неблагоприятных последствий нематериального характера (нанесении морального, репутационного вреда и иного нематериального вреда)". Данный пункт несколько ограничивает право потерпевшего на полное возмещение вреда, поскольку не включает упущенной выгоды.

<13> Проект Постановления Пленума ВАС РФ "О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц" // URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/C7899235EE81F7DDE110EAC397F147C9_vas_zp_2008-04-24.pdf.

В ст. 1064 ГК РФ говорится о вреде, который может быть причинен "личности или имуществу гражданина" и "имуществу юридического лица". Но в ст. 1069 ГК РФ говорится о вреде, причиненном "гражданину или юридическому лицу". То есть, касаясь юридического лица, законодатель в первом случае говорит только об "имущественном вреде юридическому лицу", а во втором - просто о "вреде юридическому лицу" без всякого указания на "имущественный" характер. Из этого нетрудно заметить, что по сравнению со ст. 1064 ГК РФ гораздо шире нужно понимать "вред" в ст. 1069 ГК РФ, несмотря на то что ст. 1064 ГК РФ носит общий характер. "Юридическому лицу может быть причинен и моральный вред, только в законодательстве он упоминается как вред, причиненный деловой репутации" <14>. Иногда моральный, репутационный, неимущественный вред отождествляют (репутационный (неимущественный) вред - это моральный вред, но для юридического лица) <15>. Представляется, что это различные категории. Сведение нематериального вреда юридического лица лишь к защите деловой репутации ущемляет право на полное возмещение вреда. Поэтому следует моральный, репутационный и иные виды вреда в зависимости от характера нематериальных благ рассматривать как разновидности нематериального (неимущественного) вреда. Причем моральный вред может быть причинен лишь физическому лицу (в том числе индивидуальному предпринимателю), однако это не ограничивает право юридического лица на компенсацию иных видов нематериального вреда (благо, которое было ущемлено в конкретном случае, должен определять суд, а истец должен требовать компенсации не морального вреда, а вреда, причиненного благам, которыми способно обладать юридическое лицо).

<14> Кудинов О.А. Обязательства вследствие причинения вреда и неосновательного обогащения: Юридический комментарий. ОАО "Издательский дом "Городец", 2006 // СПС "КонсультантПлюс".
<15> Шишенина А.В. Возмещение морального вреда юридическому лицу // Законодательство и экономика. 2008. N 7; СПС "КонсультантПлюс".

Вред - это отрицательные последствия действий (бездействия) его причинителей, выражающиеся в умалении имущественных или личных неимущественных прав потерпевшего. Вред следует рассматривать как собирательное понятие, включающее в себя имущественный вред (выражается в убытках - реальном ущербе и упущенной выгоде) и неимущественный вред (включает в себя виды вреда, не охватываемые понятием убытков: моральный вред, репутационный вред, физический вред и др.). И физические, и юридические лица вправе требовать возмещения как имущественного, так и неимущественного вреда, в связи с чем в п. 1 ст. 1064 ГК следует внести соответствующие изменения в части возможности возмещения не только имущественного, но и неимущественного вреда юридическому лицу.

  1. Противоправность поведения причинителя вреда. Противоправным признается поведение, которое одновременно нарушает норму права и чье-либо субъективное право. Под противоправностью следует понимать нарушение правовых норм посредством нарушения чужого субъективного права без должного на то управомочия <16>. "Незаконные" действия в ст. 1069 следует понимать в широком смысле, т.е. нарушение не только законов, но и иных нормативно-правовых актов, а также должностных инструкций, поэтому в большей степени применим термин "противоправные". Также в качестве незаконных следует рассматривать и такие действия, которые совершены на основании нормативных актов (в частности, ведомственных), не подлежащих применению в силу их несоответствия законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
<16> Кофман В.И. Соотношение вины и противоправности в гражданском праве // Правоведение. 1957. N 1; URL: http://www.law.edu.ru/magazine/article.asp?magID=5&magNum=1&magYear=1957&articleID=1128402.

Согласно принципу генерального деликта действует презумпция противоправности поведения, повлекшего причинение вреда, т.е. потерпевший не обязан доказывать противоправность действий, причинивших ему вред. В случае причинения вреда актами власти всякое действие (бездействие) основано на законе, а вред, причиненный им, правомерен и не подлежит возмещению, за исключением случаев, когда доказано обратное.

Однако в связи с принятием в 2002 г. АПК РФ и ГПК РФ появилось мнение, что презумпция противоправности причинения вреда распространена и на случаи причинения вреда актами власти <17>. В этих актах (п. 1 ст. 249 ГПК, п. 3 ст. 189 АПК) обязанность по доказыванию законности решений (действий, бездействия) возлагается на принявшие их органы (должностные лица). Однако данные нормы не касаются порядка возмещения вреда, носящего исковой характер, а посвящены оспариванию решений (действий, бездействия). Поэтому представляется, что в судебном процессе по возмещению вреда эти нормы не должны применяться.

<17> Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 3. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 26.

Существенным недостатком следует считать отсутствие в законодательстве специальных разъяснений о распределении бремени доказывания сторонами противоправности акта власти <18>. А.В. Токанова считает, что "лицо освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод" <19>. А.Л. Маковский придерживается мнения, что "вопрос о бремени доказывания противоправности актов решается не в пользу потерпевшего" <20>, аналогичного мнения придерживается и И.А. Тактаев <21>.

<18> См.: Анцыгина Е.И. Ответственность государства за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа // URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1219912.
<19> Токанова А.В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 106.
<20> Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.: МЦФЭР, 1998. С. 107.
<21> Тактаев И.А. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003 // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=121817.

Для преодоления противоречий и обеспечения единообразия правоприменительной и судебной практики усматривается необходимость принятия высшими судебными инстанциями специальных разъяснений о распределении бремени доказывания сторонами противоправности акта власти и о признании/непризнании обязательного предварительного обжалования акта власти как не соответствующего законодательству.

В отношении актов власти действует предположение: всякий акт власти основан на законе, а вред, причиненный им, соответственно правомерен и не подлежит возмещению, за исключением случаев, когда доказано обратное <22>. Регулирование деятельности публичных органов осуществляется не гражданским законодательством, а нормами иных отраслей права (административное, уголовно-процессуальное и т.д.), и противоправным поведение должно признаваться лишь при нарушении норм публичного права. "В отличие от гражданского права в публичном праве не вред указывает на противоправность властного действия (бездействия), а противоправность властного действия (бездействия), причинившего вред, указывает на противоправность самого вреда, а следовательно, и на возможность его возмещения" <23>. Деятельность органов и должностных лиц должна признаваться правомерной, пока не доказано, что нарушена норма, относящаяся к регулированию деятельности данных субъектов. Незаконными такие действия становятся лишь при их совершении без полномочий, с превышением полномочий или злоупотреблении ими <24>, а бездействие - при неисполнении обязанностей, предусмотренных нормами права, содержащимися в различных, в основном специальных, актах.

<22> См.: Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. N 3; URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=186084.
<23> Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением власти: Теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2007; URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1254125.
<24> См.: Репьев Г.А. Условия установления вины государственных органов за причиненный вред // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 1. С. 36.

Но если актом власти ущемлено чье-либо субъективное право, защита которого производится гражданско-правовыми способами, то присутствует противоправность в сфере гражданского права. "Возникновение обязательств по возмещению вреда, причиненного актами власти, всегда предполагает наличие противоправности двух видов: 1) гражданско-правовой; 2) административно-правовой (уголовно-процессуальной и т.д.), и в данном случае должна действовать та, которая отражает специфику деятельности, вызвавшей вредоносный результат: ее властный характер" <25>. Однако при возмещении вреда противоправность должна быть единой. В состав гражданского правонарушения не может входить вторая из указанных видов противоправности, но это не означает, что она не оказывает никакого влияния. Думается, что здесь присутствует особая противоправность: нарушаются объективные нормы публичного права, и в то же время ущемляются чьи-либо субъективные гражданские права (которые находят свое отражение в гражданско-правовых нормах). Следовательно, гражданско-правовая противоправность в составе гражданского правонарушения содержит в себе и иную ("публичную") противоправность. Ввиду особенности этой противоправности не должна действовать презумпция противоправности. Истцом должна быть доказана противоправность поведения причинителя вреда (должен быть привлечен к делу в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных исковых требований), а не ответчика <26>.

<25> Кун А.П. Противоправность и вина в обязательствах по возмещению вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1984. N 3; URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=186084.
<26> Иногда суды считают, что истцом должна быть доказана противоправность поведения и ответчика, и третьего лица (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2008 г. N 09АП-14238/2008-ГК по делу N А40-28214/07-55-258; URL: http://assys.arbc.ru/bras/filepage.asp?id_doc=2_109_793486424&filename=2_109_793486424.pdf;), что в принципе невозможно, поскольку между ответчиком и истцом до подачи иска непосредственных отношений не возникало.
  1. Причинно-следственная связь между незаконным поведением и вредом: противоправное поведение предшествует наступившему вреду, порождает его. Иными словами, истец должен доказать, что факт причинения вреда не наступил бы при отсутствии предшествующих во времени незаконных решений, действий (бездействия) органов (должностных лиц). Под причинно-следственной связью понимается объективная категория, существующая между фактом причинения вреда и незаконным решением, действием (бездействием) органа (должностного лица). При предъявлении иска о возмещении вреда истец должен представить доказательства, позволяющие сделать однозначный вывод о наличии взаимосвязи между фактом причинения вреда и поведением органов и (или) их должностных лиц. Именно установление причинно-следственной связи между поступком и результатом помогает определить виновное лицо или группу лиц. "Если же в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость и не может квалифицироваться как непосредственная причина вреда, а вред как прямое следствие противоправного поведения, то имущественная ответственность лица, допустившего противоправность, должна исключаться" <27>.
<27> Романова В.В. Деликтная ответственность как вид гражданско-правовой ответственности государства // URL: http://vbu.jerry.nnov.ru/?q=node/7.

Данное условие достаточно сложно доказать ввиду отсутствия и в теории, и в практике единого подхода (или теории) к установлению причинной связи, о чем свидетельствует судебная практика, недоказанность этого условия является одной из самых распространенных причин отказа в удовлетворении требований о возмещении вреда <28>.

<28> Определение ВАС РФ от 31 июля 2008 г. N 9772/08 по делу N А48-4937/07-12 // URL: http://arbitr.ru/?id_sec=354&id_doc=15078&filename=15078.pdf; Постановление ФАС Уральского округа от 18 января 2005 г. N Ф09-4474/04-ГК по делу N А47-9859/04 // URL: http://www.lawmix.ru/ural_jude.php?id=11624; Обзор судебной практики по делам о возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов и их должностных лиц (приложение к письму ФТС России от 30 сентября 2004 г. N 01-06/2037) // URL: http://www.lawmix.ru/jude_practice.php?id=3128.

В рассматриваемой сфере вред часто является нераздельным результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных лиц, что объясняется существующей системой построения властных органов и взаимодействием ее элементов в процессе функционирования. Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям со стоны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда трудно установить, чье именно поведение привело к причинению вреда.

В п. 21 проекта Постановления Пленума ВАС РФ указано: "...вред, который не является следствием неправомерного действия, а вызван осуществлением обычной предпринимательской деятельности на свой риск, деятельностью без получения необходимых разрешительных документов, бездействием потерпевшего или иными факторами (объективными и субъективными), возмещению не подлежит". Данный пункт еще более усложняет процедуру доказывания причинной связи, поскольку в сфере предпринимательства вред может возникнуть в силу различных факторов, и выделить доминирующий фактор из сопутствующих условий достаточно сложно.

  1. Вина причинителя вреда. В ст. 1069 ГК не упоминается о вине, однако это не означает, что ответственность наступает вне зависимости от вины. В гражданском праве действует презумпция виновности причинителя вреда, т.е. потерпевший освобождается от обязанности доказывания наличия вины. Однако в практике встречаются случаи, когда суд возлагает обязанность доказывания вины на истца <29> или делает вывод о наличии/отсутствии вины в зависимости от установления причинной связи <30>, что является недопустимым. Это происходит из-за смешения двух разных категорий - вины (субъективный фактор) и причинной связи (существует объективно).
<29> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 июля 2008 г. по делу N А29-8692/2007 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Поволжского округа от 14 июня 2001 г. по делу N А72-5625/00-Р268 // URL: http://www.lawmix.ru/povol_jude.php?id=19057; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2008 г. N 09АП-14238/2008-ГК по делу N А40-28214/07-55-258 // URL: http://assys.arbc.ru/bras/filepage.asp?id_doc=2_109_793486424&filename=2_109_793486424.pdf.
<30> Решение Арбитражного суда Пермского края от 17 апреля 2008 г. по делу N А50-3202/2007-Г-10 // URL: http://www.arbitr.ru/bras/filepage.asp?id_doc=8e97b42e-91cb-400e-8226-db9771937043&filename=8e97b42e-91cb-400e-8226-db9771937043.pdf.

В проекте постановления Пленума ВАС РФ вопрос о вине не решен (предусмотрено два варианта: ответственность по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины и вне зависимости от вины).

Есть мнение, что виновными должны считаться любые действия государственных или муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило. Важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц <31>. Предполагается, что должностное лицо обладает абсолютным знанием актов, регламентирующих его деятельность, поэтому виновно, если действует не в соответствии с ними, а если должностное лицо что-то не знает, то это также свидетельствует о его вине, поскольку налицо нарушение важнейшей обязанности - знание порядка и правил своей деятельности. Данной позиции придерживается ВАС РФ <32>.

<31> См.: Анцыгина Е.И. Ответственность государства за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа // URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1219912; Жилейкин В.А. Деликтная ответственность РФ за вред, причиненный нормативными актами органов власти // Юрист. 2008. N 6. С. 46; Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2007 // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1254125.
<32> Определение ВАС РФ от 25 августа 2008 г. N 10622/08 по делу N А45-13445/06-21/471 "Об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ" // URL: http://arbitr.ru/?id_sec=354&id_doc=15835&filename=15835.pdf.

Думается, что в приведенных выше положениях одно условие ответственности (противоправность) поглощает другое (вина). "Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно" <33>. Следовательно, неупоминание в ст. 1069 ГК вины не означает, что вред возмещается вне зависимости от вины или что доказанность противоправности лишает возможности ответчика доказывать отсутствие вины. "Издание противоправного акта может быть обусловлено незнанием чиновником конкретных фактических обстоятельств (что может быть и по причинам, не зависящим от чиновника)" <34>. Однако следует согласиться с авторами, которые считают, что незаконность акта власти едва ли не во всех случаях свидетельствует о вине причинителей вреда. У должностного лица может и отсутствовать вина при противоправном поведении. Но чаще всего при противоправном поведении вина присутствует. Ведь полномочия и порядок деятельности органов и должностных лиц закреплены в актах (законах, положениях, инструкциях и т.д.), которые должны быть им известны <35>.

<33> Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова, Н.В. Труханова" // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 700.
<34> См.: Чернышов Г. Игра по собственным правилам // ЭЖ-Юрист. 2004. N 20.
<35> Киличенкова М.А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Возмещение вреда независимо от вины закреплено в п. 1 ст. 1070 ГК, однако в данной норме определен круг незаконных действий, а причинителями вреда могут являться лишь определенные органы (органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда) и их должностные лица.

Утвердившееся в отечественной цивилистике понимание вины как субъективного отношения причинителя вреда к своим ненадлежащим действиям и их отрицательным последствиям с последующим ее разделением на умысел и неосторожность во многих случаях, в том числе в делах о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, является непродуктивным <36>. Под виной в хозяйственной и юрисдикционной практике следует понимать существование двух обстоятельств, дающих основание для возложения ответственности: наличие у причинителя вреда реальных возможностей для соблюдения своих обязанностей; непринятие им всех необходимых мер к недопущению нарушения, причинению вреда (именно так вина определена в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ в отношении юридического лица). Для освобождения от ответственности в виде возмещения вреда субъект власти обязан опровергнуть презумпцию своей вины, т.е. доказать отсутствие хотя бы одного из перечисленных оснований для возложения такой ответственности.

<36> Цветков И.В. Что есть возмещение вреда? // ЭЖ-Юрист. 2008. N 25; Кофман В.И. Соотношение вины и противоправности в гражданском праве // Правоведение. 1957. N 1; URL: http://www.law.edu.ru/magazine/article.asp?magID=5&magNum=1&magYear=1957&articleID=1128402.

Специальные условия

В отношении перечня специальных условий наступления ответственности за вред, причиненный актами власти, в литературе нет единого мнения, а в судебной практике о них практически не упоминается <37>.

<37> Иногда в судебной практике выделяют наряду с общими и специальные условия ответственности. Например, Постановление Президиума ВАС РФ от 8 декабря 1998 г. N 5656/98 по делу N А58-1221/96: "Ответственность за незаконные действия государственных органов и должностных лиц наступает при наличии общих и специальных условий", однако перечня специальных условий не приводится // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Уральского округа от 18 января 2005 г. N Ф09-4491/04-ГК по делу N А60-14518/04: "Ответственность за незаконные действия должностных лиц государственных органов наступает при наличии общих (ст. 1064 ГК) и специальных (ст. 1069 ГК) условий. В частности, применительно к рассматриваемым отношениям таким условием является наличие у истца убытков в результате незаконных действий судебного пристава-исполнителя"; URL: http://www.lawmix.ru/ural_jude.php?id=11618.

В.Г. Голубцов наряду с общими условиями выделяет специальные (особые), которые вытекают из публично-правовой природы субъектов рассматриваемой ответственности (условия, относящиеся к правовому статусу причинителя вреда и к характеру его деятельности) <38>.

<38> См.: Голубцов В.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве: Опыт комплексного исследования: Монография. ПГУ. Пермь, 2008. С. 388 - 389.

"Особые условия: правонарушение происходит в результате осуществления властной деятельности, и эта деятельность носит служебный характер" <39>.

<39> Тактаев И.А. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2003 // URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=121817.

Также выделяют следующие специальные условия ответственности:

  1. причиной вредоносного результата должен быть именно акт власти; 2) акт власти может быть совершен не любым работником государственного органа или органа местного самоуправления, а лишь тем, кто относится к числу должностных лиц; 3) должностное лицо в момент принятия акта власти должно находиться при исполнении служебных обязанностей <40>.
<40> Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 3. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 25 - 27.

По мнению М.А. Киличенковой, "специальным условием ответственности является то, что в качестве причинителя вреда выступает специальный субъект (субъект власти) - государственный орган или его должностное лицо" <41>. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

<41> Киличенкова М.А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3; URL: СПС "КонсультантПлюс".

Легального определения государственного органа нет.

Государственный орган <42> - это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями; важнейшим признаком государственного органа является наличие у него компетенции - властных полномочий определенного содержания и объема. Согласно своей компетенции орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные к применению правовые акты (нормативные и ненормативные) и в обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе метода принуждения <43>.

<42> В ст. 53 Конституции РФ названы "органы государственной власти", а в ст. 1069 ГК - "государственные органы". В отрасли конституционного права эти понятия различают (государственные органы - более широкое понятие), но для гражданского права специфика этих понятий не имеет значения.
<43> Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М.: НОРМА, 2001. С. 159 - 160.

Организации, не являющиеся государственными органами и органами местного самоуправления, отвечают за причиненный ими вред по иным правилам (ст. 1068 ГК, ч. 2 ст. 120 ГК РФ) (в отличие от них государственные органы наделены властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера). Например, "войсковая часть не относится к государственным органам, поэтому отношения по возмещению убытков подлежат регулированию ст. 1068 ГК, а не ст. ст. 16 и 1069 ГК" <44>.

<44> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 мая 2007 г. по делу N А56-57136/2005 // URL: http://arbitr.ru/bras/filepage.asp?id_doc=2_92_800319037&filename=2_92_800319037.pdf.

Существуют институты, в отношении которых закон не содержит указания о принадлежности их к числу государственных органов, но которые наделены полномочиями государственно-властного характера (например, Центральный банк РФ). Такие субъекты осуществляют публично-правовую деятельность наряду с экономической и частноправовой. На них должен распространяться режим имущественной ответственности государства (если вред причинен в результате осуществления властных полномочий), поскольку государство должно отвечать за действия тех институтов, которые действуют от его имени и осуществляют его управленческие функции <45>.

<45> Рипинский С.Ю. Специальные условия ответственности государства за причинение вреда предпринимателям // Законодательство. 2002. N 10. С. 29 - 30.

Согласно п. 11 проекта Постановления Пленума ВАС РФ в соответствии со ст. ст. 16 и 1069 ГК возмещается вред, причиненный не только органами, входящими в структуру публичных органов, но и органами и организациями (и их должностными лицами), которым делегированы властные полномочия, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий. Данное положение оправданно, поскольку государство возмещает вред, причиненный властными субъектами не в силу обладания ими своим особым статусом, а из-за выполнения этими субъектами возложенных на них функций государства (вред, причиненный органами вне реализации этих функций, возмещается иным образом). Если государство наделяет иных субъектов своими функциями, то оно обязано возмещать вред, причиненный в рамках реализации отдельных властных полномочий.

/"Налоги" (газета), 2009, N 29/

Государственные органы и органы местного самоуправления исполняют функции публичной власти (разного уровня и характера), поэтому установлен единый режим гражданско-правовой ответственности.

В ст. 1069 ГК РФ учитываются незаконные деяния не любых работников государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностных лиц. В законодательстве не содержится единого понятия должностного лица, которое могло бы применяться ко всем отраслям права. В УК РФ <1>, в КоАП РФ <2>, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <3> приводится понятие должностного лица. Примечание к ст. 285 УК: "Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ". В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ приводится аналогичная дефиниция, однако уточняется, что значит "осуществляющее функции представителя власти": "наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица".

<1> Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
<2> Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В.Т. Нор выделил признаки должностного лица: имеет право давать основанные на законе распоряжения и указания субъектам, не находящимся в их непосредственном подчинении, т.е. их действия носят публичный характер; эти распоряжения носят обязательный для исполнения характер и подкреплены принудительными мерами государства; выступают не от своего имени, а от имени государства, предоставившего ему властные полномочия <4>.

<4> См.: Нор В.Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974. С. 71.

Государство должно отвечать лишь за деяния, совершенные должностным лицом, наделенным в установленном порядке полномочиями представителя власти, и касающиеся сфер, функции по регулированию которых взяло на себя государство. Как правило, юридически значимая деятельность органов государства проявляется через деятельность должностных лиц. Однако это правило допускает исключения (например, вред могут причинить работники оперативного и вспомогательного состава), если действия связаны с осуществлением административной деятельности. Решающим моментом будет определение не конкретного лица, нарушившего обязанность, а то, находилось ли это лицо при исполнении вверенной ему государственной функции <5>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А. Бланкенагель, И. Калининой "Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями государства в ФРГ: от личной ответственности государственного служащего к ответственности государства через черный ход" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2005, N 12.

<5> См.: Бланкенагель А., Калинина И. Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями государства в ФРГ: от личной ответственности государственного служащего к ответственности государства через черный ход // URL: http://www.lawmix.ru/comm.php?id=704.

Таким образом, нормы гражданского законодательства, касающиеся рассматриваемого вопроса, нуждаются в собственном определении должностного лица, так как здесь неприменима дефиниция, приведенная в законодательстве отраслей публичного права. Ведь отношения, которые регулируются нормами уголовного и административного права, имеют свою специфику, которая не позволяет отождествлять многие понятия этих отраслей права с понятиями гражданского права. Природа уголовной и административной ответственности схожа, "имеет единые корни", поэтому и содержание многих понятий в них совпадает. ГК же в ст. ст. 1069 и 1070 регулирует абсолютно иную ответственность. Здесь должностное лицо не является субъектом ответственности.

Публично-правовые образования обязаны отвечать за поведение лишь субъектов, которые в силу предоставленных им полномочий вправе каким-либо образом властно воздействовать на лиц, находящихся "вне" данного органа, если деяния совершаются ими в связи с исполнением возложенных на них функций. Статью 1069 ГК целесообразно дополнить примечанием: "Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица".

Причиной наступления вреда должно быть поведение органов (должностных лиц) в сфере властной деятельности при исполнении обязанностей, объем которых установлен специальными правовыми актами. Если вред причинен не в сфере властных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина милиции причинила увечье пешеходу), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на иных основаниях (в приведенном примере - ст. 1079 ГК). К примеру, в результате халатности работников паспортно-визовой службы ГУВД в паспорте допущена опечатка - дата выдачи совпадает с датой окончания срока загранпаспорта; действия сотрудника ПВС выразились в ненадлежащем исполнении им должностных обязанностей, не связанных с властно-административными отношениями, поэтому ответственность должно нести юридическое лицо, с которым в трудовых либо служебных отношениях состоит сотрудник, допустивший халатность при выдаче паспорта (по ст. 1068 ГК) <6>.

<6> Постановление Президиума Пермского краевого суда N 44-г-2961/102 от 18 апреля 2007 г. // URL: http://www.oblsud.permregion.ru/.

Учитывая специфику властных действий, они могут быть совершены и в нерабочее время, и вне территории места работы субъекта власти. Важно, что лицо могло осуществить их только в силу занимаемого служебного положения. Например, милиционер В., возвращаясь с дежурства, зашел в бар. Директор бара обратился к нему с просьбой принять меры в отношении гражданина Б., нарушавшего общественный порядок. В. применил недозволенный прием, в результате которого Б. временно утратил трудоспособность. Суд признал действия В. служебными, хотя они были совершены в нерабочее время. Принимая меры к наведению порядка, В. действовал как должностное лицо <7>.

<7> См.: Ярошенко К.Б. Специальные случаи ответственности за причинение вреда. М.: Юрид. лит., 1977. С. 69 - 70.

Возможны ситуации, при которых вред причиняется не непосредственно служебными действиями, а лишь во время исполнения служебных обязанностей. Например, оперуполномоченный уголовного розыска Б., выполняя служебное поручение, шел по улице. В это время на улице гуляла Л. с собакой. Собака залаяла на Б., и он выстрелом из пистолета убил ее. Стоимость собаки суд взыскал с Б., указав, что убийство собаки совершено не в связи с выполнением служебных обязанностей <8>.

<8> См.: Там же.

В ст. 1069 ГК указано, что поведение может выражаться в виде незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Под незаконными действиями (бездействием), на которые указано в приведенной статье, следует понимать деяния, противоречащие законам и другим правовым актам. Они имеют многообразные виды и формы и заключаются не только в издании не соответствующих законодательству властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), но и в иных незаконных действиях (бездействии) <9>, т.е. в фактическом поведении.

<9> Постановление Президиума ВС РФ от 10 октября 2001 г. N 129пв01пр // Бюллетень ВС РФ. 2002. N 7. С. 7.

В п. 2 проекта Постановления Пленума ВАС РФ приведен примерный перечень действий (бездействия) субъектов власти: принятие незаконного нормативного/ненормативного акта; ненадлежащее (неполное, несвоевременное) выполнение органом или должностным лицом своей обязанности; незаконный отказ в выдаче, приостановление, отзыв лицензии или иного разрешительного документа; невыполнение (уклонение от выполнения) обязанности; неисполнение судебного акта. Приведенный перечень не является исчерпывающим.

Для недопущения ограниченности в толковании целесообразно не перечислять конкретные виды незаконных действий (бездействие), а дать общие ориентиры: "незаконным следует понимать такое действие (бездействие) субъектов власти, которое: 1) нарушает требования обязательных для исполнения в РФ норм международного права, Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов, действовавших на момент причинения вреда; 2) совершено в отсутствие правовых норм, дозволяющих субъектам власти поступать подобным образом; 3) совершено на основании нормативных правовых актов, не подлежащих применению в силу их несоответствия законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу" <10>.

<10> Цветков И.В. Что есть возмещение вреда? // ЭЖ-Юрист. 2008. N 25.

В законодательстве не содержится четких требований о необходимости предварительного обжалования акта власти. В литературе существуют различные подходы к решению данной проблемы. Одни считают, что суд может удовлетворить иск о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления или их должностными лицами только после признания соответствующего акта власти недействительным <11>. Другие утверждают: суд, установив, что правовой акт незаконен и налицо другие необходимые основания для возмещения причиненного его изданием вреда, должен независимо от признания акта недействительным удовлетворить требование о возмещении вреда <12>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2007 (издание третье, переработанное и дополненное).

<11> См.: Скобычкина Н.Р. Возмещение вреда, причиненного федеральными государственными органами, а также их должностными лицами: Автореф. дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2007. С. 11; Нор В.Т. Указ. соч. С. 91; Комментарий к ГК РФ: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 62; Шпачева Т.В. Выбор способа защиты права в арбитражном суде. Возмещение убытков // Арбитражные споры. 2006. N 3 // СПС "КонсультантПлюс"; Севастьянова Ю.В. Признание письма властного органа недействующим как условие возмещения причиненного им вреда // Адвокат. 2008. N 7. С. 102.
<12> См.: Любимова Р.Н. Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием) // Вестник ВАС РФ. 2000. N 3. С. 56; Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 108; Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40; Тактаев И.А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 / Под ред. О.Ю. Шилохвоста. М.: Норма, 2003. С. 239 - 245.

Пункт 18 проекта Постановления Пленума ВАС РФ: "В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными". ВАС РФ исходит из того, что для взыскания убытков, причиненных субъектом власти, не требуется предварительного судебного решения о признании соответствующего акта власти недействительным (незаконным) <13>. Существует и иная практика, когда суд отказывает в удовлетворении требований ввиду отсутствия решения о признании действий незаконными <14>.

<13> Определение ВАС РФ от 30 апреля 2008 г. N 5616/08 "Об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ" по делу N А57-529/07-15 // URL: http://arbitr.ru/?id_sec=354&id_doc=10827&filename=10827.pdf.
<14> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 августа 2008 г. по делу N А42-4282/2007 // СПС "КонсультантПлюс"; п. 5 Обзора практики рассмотрения споров, связанных с деликтными правоотношениями, за 2007 год (Арб. суд Владимирской области) // URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/A0E9729B3E074BBE3AFE7259E511A21C_AC_Владимирской%20области_Обзор_Деликтные%20правоотношения-2007.doc.

Способ защиты гражданских прав в виде признания незаконными действий субъекта власти выбирается заинтересованным лицом в случаях, когда такими действиями нарушаются его права на текущий момент или на будущее время, и главной целью заинтересованного лица является устранение препятствий в осуществлении своих прав. Если же лицо заинтересовано в возмещении убытков, причиненных ему незаконными действиями субъекта власти, то оно, соответственно, выбирает возмещение убытков как способ защиты своих прав. И оно в этом случае не обязано предварительно обращаться в суд с требованием признать действия субъекта власти незаконными. В случае если лицу необходимо и устранить препятствия, незаконно чинимые в его деятельности, и возместить ущерб, нанесенный ему такими препятствиями, оно может обратиться в суд с двумя требованиями: о признании действий субъекта власти незаконными и о взыскании убытков, понесенных вследствие данных действий.

Таким образом, выбор того или иного способа защиты прав принадлежит только пострадавшему лицу. Лицо, пострадавшее от незаконных действий субъекта власти, вправе подать иск о возмещении убытков без предварительного или одновременного признания действий субъекта власти незаконными, что является обоснованным с правовой точки зрения и полностью отвечает целям защиты прав и законных интересов лица в случае причинения им вреда со стороны властных субъектов.

Следует учитывать, что признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными, действий (бездействия) их должностных лиц незаконными не является достаточным основанием для привлечения их к ответственности за причинение вреда, суду следует установить совокупность условий, необходимых для привлечения к деликтной ответственности <15>. Предварительное признание властного акта недействительным может быть полезным для потерпевшего, поскольку решение о признании такого акта не соответствующим закону является доказательством противоправности (преюдициальное значение). В случае обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействий) субъектов власти без требования о возмещении вреда обязанность по доказыванию законности решений, действий (бездействия) возлагается на орган (должностное лицо), что является выгодным для потерпевшего. Однако установленный ранее факт противоправности акта публичной власти в рамках дела о возмещении вреда может быть признан судом сопутствующим условием, но не прямой причиной возникших у истца убытков. Судебная практика содержит множество примеров, когда суд отказывает в иске, поскольку приходит к выводу, что противоправность действий государственного органа или должностного лица хотя и имела место, но не это обстоятельство повлекло причинение истцу убытков <16>.

<15> Пункт 2 Обзора практики рассмотрения дел о возмещении внедоговорного вреда, одобренный на заседании Президиума Семнадцатого апелляционного суда 21 марта 2008 г. // URL: // http://17aas.arbitr.ru/_upimg/FC396BACEC47F16A2E7FBF5DBE3E8E08_обзор_по_внедоговорн_вреду.pdf; п. 9 Обобщения практики рассмотрения споров, связанных с применением гражданско-правовой ответственности в виде убытков из причинения вреда (утверждено Президиумом Арбитражного суда Свердловской области 22.09.2006) // URL: http://212.23.81.140/userfiles/CT/pr33.htm.
<16> См.: Киличенкова М.А. Обобщение судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного в результате неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2008. N 3; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 июля 2008 г. по делу N А29-8692/2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, исходя из вышеизложенного, перечислим специальные условия ответственности за вред, причиненный актами власти:

  1. причинителем вреда по общему правилу является должностное лицо или государственный орган (орган местного самоуправления), при этом следует учитывать, что причинителями могут являться не только органы, входящие в структуру публичных органов, но и органы и организации (и их должностные лица), которым публично-правовыми образованиями делегированы властные полномочия, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий;
  2. причиной наступления вреда должны быть действия (бездействие) в сфере властной деятельности, а не в хозяйственной или технической сфере;
  3. действия (бездействие), ставшие причиной наступления вреда, должны выражать деятельность того или иного субъекта власти, быть с нею связаны.

Предварительное признание акта власти незаконным (недействительным) не является условием для возмещения вреда.