Мудрый Юрист

Развитие теоретических основ стратегического анализа и практика стратегического управления и бюджетного планирования в МВД России

Селиванов А.И., начальник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, профессор, доктор философских наук.

Чанзан Т.В., начальник отделения анализа и мониторинга экономической безопасности научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, кандидат психологических наук.

Пицык Л.А., старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, кандидат юридических наук.

Веселовский П.С., научный сотрудник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, кандидат юридических наук.

Войтова О.Г., научный сотрудник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России.

Зуева А.С., научный сотрудник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, кандидат экономических наук.

В Академии экономической безопасности проведена серия научно-исследовательских работ теоретико-методологического и прикладного характера по различным аспектам стратегического управления. Изложим некоторые важные результаты двух логически взаимосвязанных работ, выполнявшихся одним научным коллективом.

Первая работа "Развитие теоретических основ стратегического анализа и мониторинга экономической безопасности" (рег. N 01055217 в ГИАЦ МВД России) представляет собой теоретико-методологическое исследование, призванное обобщить имеющийся в современной науке опыт в обозначенной сфере, разработать интегральные модели стратегического анализа и мониторинга в сфере экономической безопасности с использованием инновационных разработок авторов НИР.

К признакам-индикаторам, отражающим состояние национальной экономической безопасности, относятся в первую очередь следующие:

Надежное обеспечение состояния защищенности, невосприимчивости экономики к внешним и внутренним угрозам, ее способность противодействовать кризисным явлениям как следствие процесса постоянного разрешения зарождающихся новых экономических противоречий в обществе не возникает само по себе, а является результатом созданной и регулируемой государством системы обеспечения экономической безопасности. Такая система является составной и неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности общества в целом.

При этом снижение либо устранение государственного регулирования из многих сфер жизнедеятельности общества формирует колоссальные политические и экономические риски на ближайшую и отдаленную перспективу.

В разрезе стратегического анализа и формирования системы мониторинга как информационных подзадач важно определить структуру мониторинга экономической безопасности, блок-схема которого представлена на рис. 1.

                   ------------------------------¬
¦ МОНИТОРИНГ УСЛОВИЙ РАЗВИТИЯ ¦
L-------------T----------------
--------------------------+----------------------------¬
-------+------¬ --------------+-------------¬ -----------+--------¬
¦Политические ¦ ¦Экономические и социальные ¦ ¦Природные процессы ¦
¦ процессы ¦ ¦ процессы ¦ ¦ и явления ¦
L-------------- L---------------------------- L--------------------
-----------------------¬
¦ ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЛОК ¦
L---------T-------------
--------------------------+----------------------------¬
-------+-----------¬ ------------+------------¬ --------------+-------------¬
¦Базы данных по ЭБ ¦ ¦Базы данных по экономи- ¦ ¦Базы данных по ЭБ и оценке ¦
¦государств и их ¦ ¦ческому и социальному ¦ ¦центробежных сил и эффектов¦
¦территорий ¦ ¦ взаимодействию ¦ ¦интеграции ¦
L------------------- L------------------------- L----------------------------
----------------------¬
¦ АНАЛИТИЧЕСКИЙ БЛОК ¦
L---------T------------
--------------------------+----------------------------¬
------+------¬ -----------+--------¬ ------------+-----------¬
¦ Угрозы ЭБ ¦ ---+ Инструментарий ЭБ +--¬ ¦Угрозы интеграционным ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ процессам ¦
L------------- ¦ L-------------------- ¦ L------------------------
¦ ¦
--------------¬ ¦ -----------------¬ ¦ --------------------------¬
¦Индикаторы ЭБ¦ <--+ ¦Инструментарий ¦ L------>¦Оценка центробежных сил ¦
L-------------- ¦ ¦оценки эффектов +--------->¦ и эффектов интеграции ¦
¦ L-------T--------- L--------------------------
---------------¬ ¦ ¦
¦Диагностика ЭБ¦<--+--------------
L---------------
------------------------¬
¦ ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ БЛОК ¦
L----------T-------------
--------------------------+--------------------------¬
-------+--------------¬ ------------------+------------¬
¦ Организационные ¦ ¦ Мероприятия по нейтрализации ¦
¦структуры управления ¦ ¦угроз ЭБ и центробежных сил ¦
L---------------------- L-------------------------------

Рис. 1. Структура мониторинга состояния экономической безопасности

Так, информационно-аналитическая система наблюдения за сферой экономической безопасности предусматривает решение следующих задач:

Далее в НИР проанализирована правовая база обеспечения стратегической экономической безопасности, исходные методические принципы определения состояния экономической безопасности, пороговые значения индикаторов экономической безопасности в сфере охраны правопорядка, методы и организационные формы осуществления мониторинга состояния, включая экспертные системы.

Вторая работа "Расчет усредненных показателей затратности оперативно-служебной деятельности подразделений ОВД по раскрытию и расследованию наиболее характерных преступлений в сфере экономической деятельности" (рег. N 03070934 в ГИАЦ МВД России) была направлена непосредственно на решение одной из важных практических задач стратегического управления посредством бюджетного планирования.

Бюджетное планирование постепенно возвращается в систему государственного управления и в настоящее время имеет уже трехлетнее удаление. Базовым планирующим и отчетным документом в МВД России является Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации (ДРОНД) на определенный период. В данном документе представлены такие разделы, как цели, задачи и показатели деятельности; бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность; распределение расходов по целям, задачам и программам; результативность бюджетных расходов. Данный спектр проблем фактически ни в одном ведомстве страны не разрабатывался никогда по данным методикам, а те методики, которые использовались в советское время, разрабатывались в системе ВНИИ Госплана большими научными коллективами. Попытки в настоящее время оперативно выйти на организацию бюджетного планирования на основе использования зарубежных методик не представляются возможными по целому ряду основополагающих позиций (что доказал опыт 2006 - 2007 гг.), а собственного научного потенциала государственных ведомств, включая правоохранительные, в данной сфере крайне недостаточно. В первую очередь это относится к планированию показателей деятельности (включая затраты) и к выработке критериев эффективности (результативности) деятельности на основе выделенных бюджетных средств.

В основу методологии данного исследования были положены принципы стратегического управления, в первую очередь программно-целевого планирования и управления (далее - ПЦПУ) и прогнозного планирования (форсайт-технологии, основанные на экспертных оценках). Однако в ходе исследования было выявлено, что по данной научной проблеме (ПЦПУ) в России, начиная с 80-х годов, научные исследования не проводились и опубликовано лишь две серьезные работы, обобщающие разработки и опыт системы ВНИИ Госплана СССР <1>, что сделало необходимым существенное углубление осмысления теоретико-методологических основ стратегического управления. Отдельных научных работ, тем более внутри МВД России, по показателям и критериям оценки эффективности также не проводилось.

<1> Кононенко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации. М., 2003; Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002.

Было принято решение начать данное исследование как фундаментальное, поскольку даже примерных аналогов не имелось и до сих пор не имеется ни в одном ведомстве страны (что объясняется как отсутствием научных разработок в течение 20 лет, так и радикальным изменением экономических отношений, осложняющих, а порой делающих невозможным использование опыта СССР, а также обоснованная в научном мире специфика экономики России, как и каждой отдельной страны, делающая практически невозможным прямое использование моделей-аналогов других стран).

Основной методологический принцип формирования показателей деятельности ведомства в условиях динамической социальной реальности заключается в создании эффективной постоянно действующей экспертной системы, способной на регулярной основе вырабатывать и корректировать системы целей, показателей и критериев оценки, а также в наличии вертикально-иерархической информационной системы о состоянии объектов (в нашем случае - существующей системы затрат подразделений БЭП и УНП).

В ходе исследования были обобщены методы формирования и управления программно-целевыми комплексами, включая ведомственные целевые программы как один из важнейших элементов ДРОНД, обобщен и проанализирован имеющийся опыт экспертных методов и оценок, предложены методы организации работы экспертов. Вторым срезом исследования было формирование информационной системы по сбору информации и выработке информационных шаблонов и информационных заданий. В этих целях были разработаны анкеты, касающиеся различных аспектов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений в сфере экономической деятельности (хозяйствующих субъектов, бюджетных организаций, потребительских организаций и т.д.), в том числе объемов времени, потраченных сотрудниками для выполнения различных мероприятий и действий. В качестве респондентов выступали сотрудники оперативных и следственных подразделений органов внутренних дел (все категории сотрудников криминальной милиции, милиции общественной безопасности и следственных подразделений - следователи, оперуполномоченные, руководители отделов в возрасте от 18 до 50 лет), предварительно было проведено пилотное исследование на базе ФПК АЭБ МВД России, затем проведен опрос более 5000 сотрудников (3014 - из оперативных подразделений, 2364 - из следственных подразделений) в 52 регионах России.

Анализ анкет позволил получить, в частности, следующие усредненные показатели временной затратности на проведение следственных действий.

Таблица 1

      Общий  объем  времени,  потраченный на проведение следственных действий (ч.)          
Осмотр
Освиде-
тель-
ство-
вание
След- 
ствен-
ный
экспе-
римент
Обыск
Выемка
Нало- 
жение
ареста
на
почто-
во-
теле-
граф-
ные
отпра-
вления
Кон- 
троль
и за-
пись
пере-
гово-
ров
Доп-
рос
Очная 
ставка
Опоз-
нание
Про- 
вер-
ка
пока-
заний
Сня-  
тие
инфор-
мации
с тех-
ничес-
ких
кана-
лов
связи
Про-   
извод-
ство
судеб-
ной
экспер-
тизы
Дру- 
гие
дей-
ствия
 8,14 
   1   
 2,37 
 2,8 
 1,71 
 7,4  
 15,1
3,17
 2,43 
 1,19
 2,73
 2,6  
 241   
  4  

Следственными действиями, требующими наибольшей затратности по времени, по мнению следователей, стали: производство судебной экспертизы (241 ч.), контроль и запись переговоров (15,1 ч.), осмотр (8,14 ч.), наложение ареста на почтово-телеграфные отправления (7,4 ч.), допрос (3,17 ч.), очная ставка (2,43 ч.).

По времени, затрачиваемому на документальное оформление следственных действий, были получены следующие результаты.

Таблица 2

     Время, потраченное на документальное оформление следственных  действий (ч.)            
Осмотр
Освиде-
тель-
ство-
вание
След- 
ствен-
ный
экспе-
римент
Обыск
Выемка
Нало- 
жение
ареста
на
почто-
во-
теле-
граф-
ные
отпра-
вления
Кон- 
троль
и за-
пись
пере-
гово-
ров
Доп-
рос
Очная 
ставка
Опоз-
нание
Про- 
вер-
ка
пока-
заний
Сня-  
тие
инфор-
мации
с тех-
ничес-
ких
кана-
лов
связи
Про-   
извод-
ство
судеб-
ной
экспер-
тизы
Дру- 
гие
дей-
ствия
 4,8  
 0,8   
 0,98 
 1,3 
 0,8  
 1,9  
 4,7 
 1,6
 1,6  
 0,7 
 1,6 
 2    
 48    
 1   

Больше всего времени на документальное оформление требуют: производство судебной экспертизы (48 ч.), осмотр (4,8 ч.), контроль и запись переговоров (4,7 ч.), снятие информации с технических каналов связи (2 ч.), наложение ареста на почтово-телеграфные отправления (1,9 ч.).

По результатам проведенного анкетирования оперативных сотрудников было установлено, что существующее техническое обеспечение подразделений не соответствует потребностям сотрудников, исходя из выполняемых ими задач.

Таблица 3

                     Техническое оснащение подразделений                  
Персо- 
нальный
ком-
пьютер
Авто-
тран-
спорт
Ср-ва
тел.
связи
Ср-ва
факс.
связи
Дру-
гое
Табель-
ное
оружие
Газ.   
оружие,
наруч-
ники,
дубинки
Дру-
гое
Модели 
для
неглас-
ной
видео-,
аудио-
связи
Радио- 
станции
Другое
43,9   
 29,3
65,7 
35,2 
 2,1
 85,1  
 50,6  
 0,4
 21,2  
 42,4  
 0,1  

Представленные данные наглядно демонстрируют ситуацию нехватки технического обеспечения. Итак, персональными компьютерами оснащены 43,9% опрошенных; автотранспортом - 29,3%; средствами телефонной связи 65,7%, средствами факсимильной связи - 35,2%; табельным оружием - 85,1%; газовым оружием, наручниками и дубинками - 50,6%; моделями негласной видео-, аудиосвязи - 21,2%; радиостанциями - 42,4% сотрудников. Получена информация и по всем остальным аспектам служебной деятельности, что позволило начать формирование научного подхода к анализу показателей и критериев.