Мудрый Юрист

История развития законодательства о банкротстве в России и Беларуси

Каменков В.С., председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, председатель ОО "Белорусский союз юристов", доктор юридических наук.

Банкрот (итал. bancorotto)- несостоятельный должник <1>. Эта экономико-правовая категория имеет большую историю.

<1> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА, 2006.

"Как известно, в древнейшем римском праве была предусмотрена возможность обращения нескольких взыскателей к одному и тому же должнику с требованием оплаты долгов. В случае неспособности должника удовлетворить требования кредиторов им было позволено разрубить его тело на части и делить между собой тело присужденного им должника. Что касается... состава имущества должника, на которое могли обратить взыскание кредиторы, то римляне относили к этому имуществу помимо собственно вещей права требования должника к третьим лицам. При этом не включались в конкурсную массу расходы на погребение самого должника и тех лиц, которых он обязан был хоронить, а также долговые требования, обеспеченные залогом или ипотекой, которые подлежали преимущественному удовлетворению перед всеми личными, даже привилегированными требованиями кредиторов. Следовательно, явка ипотечных кредиторов по римскому праву могла устранить конкурсных кредиторов от какого-либо участия в продаже имущества должника" <2>. Как и в современном законодательстве большинства государств мира, древнеримский закон при удовлетворении требований кредиторов предпочтение отдавал казне по недоимкам в податях. Затем удовлетворялись требования, вытекающие из договоров с казной, а также законная ипотека жены на все имущество мужа в обеспечение приданого. После удовлетворения этих привилегированных требований удовлетворялись все иные требования исходя из времени установления залога.

<2> Свириденко О.М. Зарождение институтов конкурсного процесса в римском праве // Журнал российского права. 2005. N 6; Шершеневич Г.Ф. Учение о несостоятельности. Казань, 1890. С. 3 - 5.

К.И. Малышев отмечал, что уже издавна делались попытки объяснить соответствующий отрывок из Законов XII таблиц в пользу обращения взыскания на имущество должника, подразумевая при этом равный раздел имущества, принадлежащего должнику <3>. При этом интересной особенностью римского банкротного процесса является то, что кредитор, первым подавший ходатайство о наложении ареста на имущество должника, не был обязан вызывать других кредиторов для участия в производстве, поскольку это противоречило бы основному началу римского права, по которому каждый свободный человек должен заботиться только о своих собственных интересах, а не обеспечивать чужие выгоды <4>.

<3> Малышев К.И. Исторический очерк конкурсного процесса. СПб., 1871. С. 4.
<4> Там же. С. 21.

"Интересным фактом, имевшим место уже в римском праве, является то, что по истечении этого срока кредиторы сходились на общее собрание и выбирали из своей среды magister, своего рода управляющего, через которого должна была совершаться продажа имущества должника. При этом magister, являясь уполномоченным кредиторами лицом и действуя от их имени, должен был следовать указаниям, которые давали ему кредиторы" <5>.

<5> Свириденко О.М. Зарождение институтов конкурсного процесса в римском праве // Журнал российского права. 2005. N 6.

Исторические корни отечественного института экономической несостоятельности и банкротства в России <6> имеются уже в "Русской правде" (одном из первых русских законодательных актов, действовавшем в Древней Руси в XI - XII вв.).

<6> История развития российского законодательства о банкротстве имеет непосредственное отношение и к Беларуси, поскольку, как известно, последняя до 20-х годов XX в. входила в состав России.

"Законодателем того времени выделяются два вида несостоятельности, а именно:

<7> Российское законодательство X - XX вв. / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1984. С. 68.

Позже в Вексельном уставе 1729 г. понятие экономической несостоятельности связывалось с процедурой акцепта векселя. "Когда приниматель векселя по слухам в народе банкрутом учинился (т.е. в неисправу и убожество впал) и за тем от биржи или публичного места, где торговые люди сходятся, отлучается, то может подаватель чрез публичного нотариуса, а где оного нет, то в таможенном суде просить и взять от него добрых порук, хотя срок того векселя и не пришел; а ежели в поруках откажет, то надлежит за тем протестовать в недаче порук..." <8>.

<8> Карелина С.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2006.

Значимым событием в развитии российского института экономической несостоятельности стал Банкротский устав от 19 декабря 1800 г. как первый опыт комплексного правового регулирования данных отношений. Под экономической несостоятельностью разумелось такое имущественное положение физического или юридического лица, при котором последнее не в состоянии удовлетворить требования своих кредиторов. Банкротский устав выделял три вида несостоятельности:

<9> Шершеневич Г.Ф. Конкурсное право. Казань, 1898. С. 117.

В 1832 г. был принят новый Устав о несостоятельности. Этот устав ввел ряд новелл по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Следующим этапом в развитии института несостоятельности (банкротства) было принятие в 1922 г. Гражданского кодекса РСФСР, в 1923 г. - Гражданского кодекса БССР и Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в 1927 г. в него были введены соответствующие главы, предназначенные для регулирования вопросов несостоятельности) <10>.

<10> Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М., 1999. С. 40.

С 1930-х гг. в Беларуси, как и в России, правоотношения, связанные с экономической несостоятельностью предприятий, практически не регулировались. А в начале 1960-х гг. нормы о банкротстве вообще были исключены из законодательства СССР. Институт банкротства официально не признавался, поскольку при плановой социалистической экономике, как утверждалось, не могло быть несостоятельности.

В современном законодательстве Республики Беларусь институт банкротства обрел воплощение в жизнь в 1991 г. в Законе об экономической несостоятельности и банкротстве <11> и позже в Гражданском кодексе Беларуси <12> (далее - ГК).

<11> Закон Республики Беларусь от 30.05.1991 N 826-XII "Об экономической несостоятельности и банкротстве" // Ведомости Верховного Совета БССР. 1991. N 19. Ст. 271.
<12> Кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 N 218-З "Гражданский кодекс Республики Беларусь" // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 05.03.1999. N 7 - 9. Ст. 101.

До 1991 г. экономика Беларуси, как и других советских республик, строилась на плановой основе и жестком административном ресурсе. Национальное законодательство не содержало таких терминов, как "несостоятельность" или "банкротство". Если возникала необходимость ликвидировать или реорганизовать организацию, все эти процессы происходили по нормам ГК под контролем государства, которое фактически было в одном лице и должником, и кредитором.

В целом же можно выделить несколько самостоятельных современных временных периодов в истории развития белорусского законодательства о банкротстве.

Первый период. После провозглашения в 1990 г. независимости и суверенитета в нашем государстве начались экономические и правовые реформы, направленные на формирование рыночного механизма хозяйствования. В этой связи в Республике Беларусь был подготовлен и принят Верховным Советом целый ряд законодательных актов, регулирующих новые правоотношения между субъектами хозяйствования. В их числе Беларусь первой из всех государств - участников СНГ 30 мая 1991 г. приняла Закон "Об экономической несостоятельности и банкротстве". В развитие названного Закона правительством Республики Беларусь в октябре 1991 г. были утверждены Положение "О порядке деятельности экспертов и доверенных лиц в случае экономической несостоятельности или банкротства субъектов хозяйствования" <13> и Положение "Об условиях оплаты труда экспертов и доверенных лиц в случае экономической несостоятельности или банкротства субъектов хозяйствования".

<13> Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21.10.1991 N 390 "Об утверждении Положений о порядке деятельности экспертов и доверенных лиц, условиях оплаты их труда в случае экономической несостоятельности или банкротства субъектов хозяйствования" // Собрание постановлений Правительства РБ. 1991. N 30. Ст. 356.

К сожалению, этот первый период больше ничем знаменательным не выделяется. Сам Закон "Об экономической несостоятельности и банкротстве" был подготовлен и принят в такой период, когда о реальной неплатежеспособности предприятий по-настоящему еще не задумывались. Поэтому и Закон носил в основном декларативный, упрощенный характер. В нем были лишь обозначены некоторые поверхностные срезы законодательства о банкротстве. Он состоял из 46 статей. При этом понятия "экономическая несостоятельность" и "банкротство" в нем разделялись как разные этапы процедуры признания предприятия неплатежеспособным.

Чтобы иметь представление о тогдашнем Законе, достаточно привести некоторые его нормы:

"Статья 6. Экономическая несостоятельность - это удостоверенная судом неспособность субъекта хозяйствования оплатить предъявленные финансовые документы.

Статья 7. Производство по делу об экономической несостоятельности осуществляется с целью урегулирования взаимоотношений субъекта хозяйствования и кредиторов, предоставления права субъекту хозяйствования продолжить свою деятельность.

Статья 8. Основанием для возбуждения производства по делу об экономической несостоятельности является:

неспособность субъекта хозяйствования своевременно оплатить предъявленные финансовые документы;

превышение стоимости долговых обязательств над стоимостью имущества субъекта хозяйствования;

признание субъектом хозяйствования своей экономической несостоятельности <14>".

<14> Закон Республики Беларусь от 30.05.1991 N 826-XII (ред. от 18.01.1994) "Об экономической несостоятельности и банкротстве" // Ведомости Верховного Совета БССР. 1991. N 19. Ст. 271.

Как показывает статистика, ни кредиторами, ни собственниками этот Закон не использовался в подлинном смысле экономической несостоятельности. В хозяйственные суды Республики Беларусь поступали заявления отдельных кредиторов (как правило, это были коммерческие банки) о признании экономически несостоятельными своих должников лишь с одной целью - заставить их быстрее уплатить долг. И когда это им удавалось, сразу следовало ходатайство обеих сторон о прекращении производства в суде.

Второй период. Весной 1994 г. белорусский парламент принял новую Конституцию республики, что дало толчок развитию качественно иных тенденций, в том числе в экономике и праве. Тогда же Министерством экономики был подготовлен новый проект закона о несостоятельности (банкротстве). К этой работе подключился и Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь (Суд), который вначале поддерживал этот проект. После ознакомления с различными концепциями законодательства о несостоятельности ряда европейских и иных государств (в том числе Германии, Франции, Швеции, Болгарии, Литвы, Эстонии и США) Судом был подготовлен альтернативный вариант проекта Закона "О банкротстве". В этом же году белорусская делегация принимает участие в международном семинаре по банкротству, проведенному в Страсбурге под эгидой Совета Европы. На этом семинаре впервые был представлен на суд общественности первый вариант нового проекта Закона "О банкротстве". Одновременно белорусская делегация ознакомилась с различными концепциями законодательства о несостоятельности, существующими в Европе, Азии и США, а также детально изучила Конвенцию о банкротстве, в том числе ее недостатки.

С учетом полученного опыта других государств альтернативный проект закона был доработан и в январе 1995 г. был представлен Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет Республики Беларусь.

Проект Закона был внимательно рассмотрен в комиссиях Верховного Совета прошлого созыва, одобрен и рекомендован для рассмотрения на сессии парламента. Однако по различным причинам он так и не был рассмотрен.

В том же 1995 г.:

Первый из них по инициативе Верховного Совета был направлен на экспертизу в Германский фонд международного правового сотрудничества. Его отзыв и заключение уже имеются;

<15> Указ Президента Республики Беларусь от 14.11.1996 N 464 "Об утверждении Основных направлений социально-экономического развития Республики Беларусь на 1996 - 2000 годы" // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. N 32. Ст. 829.

создать правовое обеспечение всего комплекса рыночных преобразований, личных прав и свобод граждан;

осуществить поэтапную либерализацию всех форм экономической деятельности, обеспечить свободу предпринимательства;

осуществить единый и равный подход ко всем формам собственности;

создать конкурентную среду и не допускать недобросовестной деятельности субъектов хозяйствования на рынке;

преобразовать систему государственного регулирования социально-экономических процессов с переводом ее на экономические методы и сохранением прямого управления в тех сферах, где рыночная саморегуляция неэффективна;

провести глубокую реструктуризацию и коммерциализацию государственных предприятий;

создать реальный механизм санации и банкротства (при этом банкротство рассматривается как одна из форм оздоровления экономики);

снизить бюджетные расходы и уменьшить налоговый пресс.

Третий период. Белорусское законодательство о банкротстве пережило и некоторые реформаторские моменты.

В ноябре 1996 г. на референдуме принята новая редакция Конституции Республики Беларусь <16>. Был избран двухпалатный парламент, пересмотрены полномочия Президента Республики Беларусь, парламента и Правительства Республики Беларусь, судов и некоторых иных органов.

<16> Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 N 2875-XII (ред. от 24.11.1996) // Звязда. 27.11.1996. N 276.

Работа над совершенствованием законодательства о банкротстве продолжалась в 1997 г. и последующие годы. Было принято решение об объединении проектов трех Законов ("О банкротстве", "О санации", "Об управляющем в процедуре банкротства") в один проект Закона под названием "Об экономической несостоятельности (банкротстве)".

Названный проект Закона был разработан уже с учетом новых (принятых в 1998 г.) Гражданского <17> и Хозяйственного процессуального <18> кодексов Республики Беларусь. В его основу положен Модельный закон СНГ "О несостоятельности (банкротстве)", принятый Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 6 декабря 1997 г. <19>.

<17> Кодекс Республики Беларусь от 07.12.1998 N 218-З "Гражданский кодекс Республики Беларусь" // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 05.03.1999. N 7 - 9. Ст. 101.
<18> Кодекс Республики Беларусь от 15.12.1998 N 219-З "Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь" (вместе с "Порядком восстановления утраченного судебного или исполнительного производства") // Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1999. N 13 - 14. Ст. 195.
<19> "Модельный закон о несостоятельности (банкротстве)" (принят в г. Санкт-Петербурге 06.12.1997 на 10-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. N 16. С. 255 - 338.

При разработке этого Закона учитывалось также аналогичное законодательство стран, имеющих многолетний опыт его применения (Российской Федерации, Германии, Соединенных Штатов Америки и других государств), а также судебная практика хозяйственных судов Республики Беларусь. Однако законодательство других государств в чистом виде использовать было не всегда возможно, поскольку в практике его применения проявились и негативные моменты, в частности перераспределение собственности, носящее порой характер криминального передела; использование механизма банкротства в целях устранения конкурента с рынка; завладение чужими материальными и финансовыми средствами. При разработке анализируемого проекта Закона его авторы постарались поставить препятствия такому "опыту".

Проект нового Закона существенно отличался от аналогичного Закона 1991 г. И не только по объему (в нем было 260 статей вместо 46 в Законе 1991 г.), но и по своей концепции.

В основу проекта были положены следующие принципы:

Данный проект Закона был рассмотрен и принят Палатой представителей 22 июня 2000 г. и одобрен Советом Республики 30 июня 2000 г. В июле 2000 г. главой государства подписан новый Закон Республики Беларусь "Об экономической несостоятельности (банкротстве)". Он вступил в силу через шесть месяцев после его официального опубликования <20>.

<20> Закон Республики Беларусь от 18.07.2000 N 423-З "Об экономической несостоятельности (банкротстве)" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 11.08.2000. N 73. 2/198.

Важность данного Закона для оздоровления экономики было трудно переоценить. По данным Комитета по санации и банкротству на 1 октября 1999 г., 46% только государственных коммерческих организаций республиканской формы собственности являлись неплатежеспособными. У 4% этих организаций состояние неплатежеспособности было критическим и единственной возможностью погашения их задолженности перед бюджетом и другими кредиторами являлось проведение процедур санации и банкротства.

Данный Закон активно и эффективно использовался на практике.

Однако, как показывает история применения законодательства о банкротстве и в других государствах, законодательство о банкротстве обладает большим динамизмом и способностью приспосабливаться к ситуации. Во всяком случае, его погрешности достаточно успешно используются.

Более чем двухлетний опыт применения национального Закона о банкротстве показал несовершенство отдельных его норм, возможность использования его для передела собственности, для устранения конкурентов и для других негативных последствий.

Поэтому Высшим Хозяйственным Судом был инициирован проект Указа Президента Республики Беларусь N 508 <21> (далее - Указ N 508).

<21> Указ Президента Республики Беларусь от 12.11.2003 N 508 (ред. от 27.08.2004, с изм. от 13.06.2008) "О некоторых вопросах экономической несостоятельности (банкротства)" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 19.11.2003. N 127. 1/5085.

Данный законодательный акт уделил много внимания предупреждению банкротства, конкретизировал полномочия органов исполнительной власти в процедуре банкротства, расширил содержание досудебного оздоровления, упорядочил основания для возбуждения производства по делу о банкротстве, предусмотрел ограничения по возбуждению конкурсного и ликвидационного производства для отдельных категорий должников, уточнил полномочия управляющих по делам о банкротстве, ввел много иных новелл.

В частности, руководители организаций, собственники имущества унитарного предприятия, учредители (участники) юридического лица, индивидуальные предприниматели, государственные органы в пределах своей компетенции обязаны своевременно принимать меры по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства).

Для проведения досудебного оздоровления указанные лица осуществляют меры по улучшению финансового состояния юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, созданию условий для их стабильной и эффективной хозяйственной (экономической) деятельности. В этих целях они (лица) могут в соответствии с законодательством:

погашению задолженности по государственному заказу, реструктуризации задолженности по обязательным платежам и платежам за потребленные энергоресурсы, а также по реструктуризации иной кредиторской задолженности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

изменению установленного законодательством срока уплаты налогов и пени путем предоставления отсрочки с единовременной уплатой сумм налогов и пени и (или) рассрочки с поэтапной уплатой сумм налогов и пени, налогового кредита с единовременной либо поэтапной уплатой суммы налогов в период действия этого кредита;

предоставлению кредитов, бюджетных ссуд, субсидий, иных видов финансовой помощи в установленном законодательством порядке;

реорганизации юридических лиц;

принятию иных мер, не противоречащих законодательству.

Правительство Республики Беларусь вправе устанавливать отсрочку исполнения гражданско-правовых обязательств (мораторий) юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в целях обеспечения условий для их стабильной и эффективной хозяйственной (экономической) деятельности.

При государственных органах созданы и действуют комиссии по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) (далее - комиссия) в целях:

Указ N 508 в течение шести лет с момента его издания трижды подвергался корректировке с целью совершенствования досудебной и судебной процедуры банкротства. Целью этих изменений всегда была защита прав и законных интересов как кредиторов (в том числе трудового коллектива должника), так и должника.