Мудрый Юрист

Сроки давности в антимонопольном праве

Султанов Айдар, начальник юридического управления ОАО "Нижнекамскнефтехим", судья Третейского энергетического суда.

Настоящая статья носила дискуссионный характер в силу отсутствия четкой регламентации рассматриваемой проблемы в законодательстве и была написана до вынесения весьма знакового Постановления Конституционного Суда РФ <1>. Тем не менее она не теряет своей актуальности. Ход аргументирования и анализа нормативных актов, судебной практики и научной литературы и использование аналогии с другими отраслями права могут быть полезны при толковании норм, устанавливающих публично-правовую ответственность, которая де-юре является административной ответственностью, но не называется таковой, поскольку прямо не поименована в КоАП РФ.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобами ОАО "Газэнергосеть" и ОАО "Нижнекамскнефтехим" вынесено в конце июня 2009 г. Комментарий автора к данному Постановлению читайте в одном из следующих номеров журнала.

В ходе практической деятельности по защите прав предприятия в 2006 г. нашей компании пришлось столкнуться с вопросом: существуют ли какие-либо сроки для привлечения к ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства?

Ранее, когда существовала дискуссия о правовой природе данного вида ответственности, было сложно однозначно ответить на него. В настоящее время это не составляет большой трудности. На наш взгляд, такая санкция за несоблюдение публичного порядка, направленная на защиту государственных и общественных интересов, а не на компенсацию имущественных потерь контрагента в гражданско-правовых отношениях, носит штрафной, карательный характер, и это подтверждает вывод о том, что данная ответственность является по своей природе административной <2>.

<2> Конкурентное право Российской Федерации / Под ред. Н.И. Клейн и Н.Е. Фонаревой. М., 1999. С. 230; Клейн Н.И. Проблемы толкования и применения арбитражными судами антимонопольного законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. Сборник статей, посвященный 80-летию со дня рождения профессора В.А. Дозорцева. М., 2008. С. 184.

Указанная позиция содержится и в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", в котором среди прочего указано:

"5. Антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности.

Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков.

<...>
  1. Подпунктом "к" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено право антимонопольного органа выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Этой норме корреспондируют положения части 3 статьи 51 Закона, в силу которых лицо, которому выдано такое предписание, обязано в указанный в этом предписании срок перечислить соответствующий доход в федеральный бюджет. В случае неисполнения в срок такого предписания сумма дохода взыскивается антимонопольным органом в судебном порядке (подпункт "е" пункта 6 части 1 статьи 23, часть 3 статьи 51 Закона).

Статьями 14.31 - 14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлена административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестную конкуренцию.

Необходимо учитывать, что и взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и штрафы, предусмотренные упомянутыми статьями КоАП РФ, являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства, применение которых одновременно недопустимо. Меры публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя из допущенного нарушения привлечение лица к административной ответственности невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ.

При этом как привлечение нарушителя к административной ответственности, так и взыскание с него в федеральный бюджет полученного дохода не лишают потерпевших от нарушения антимонопольного законодательства права на обращение с требованием о возмещении убытков, понесенных вследствие такого нарушения.

  1. Рассматривая дела о привлечении лица к административной ответственности, предусмотренной статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ, или об обжаловании постановления антимонопольного органа о привлечении лица к административной ответственности, установленной этими статьями (а равно дела об оспаривании предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, или дела по заявлению антимонопольного органа с требованием о взыскании в федеральный бюджет такого дохода), арбитражные суды должны учитывать, что к административной ответственности может быть привлечен любой участник группы лиц, получивший доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства (предписание может быть выдано, а требование - заявлено любому участнику группы лиц, получившему доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства)".

Из вышеприведенной цитаты видно, что ВАС РФ однозначно рассматривает взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, в качестве административной ответственности. Данная позиция облегчает ответ на поставленный в начале статьи вопрос. Не менее важным является также указание в п. 9 данного Постановления на то, что взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, и штрафы, предусмотренные упомянутыми статьями КоАП РФ, являются мерами публичной ответственности за одни и те же действия. Отсюда можно сделать вывод о том, что данные меры являются санкциями за административное правонарушение и гарантии при привлечении к ответственности за одно и то же деяние должны быть одинаковыми.

Сами по себе существование двух видов ответственности за одно и то же деяние и наличие двух различных административных процедур не должны быть основанием для нарушения конституционного принципа равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ). Необходимо применять общие принципы привлечения к административной ответственности - соблюдать презумпцию невиновности, сроки давности привлечения к такой ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ) и исполнения актов об этом привлечении (ст. 31.9 КоАП РФ), а также процессуальные охранительные нормы, не допускающие возбуждения производства по делу об административном правонарушении в случае истечения сроков давности (ст. 24.5 КоАП РФ) и предусматривающие прекращение начатого производства в этом же случае (ст. 24.5 и 28.9 КоАП РФ), а также предписывающие окончание исполнительного производства по истечении срока давности исполнения (ч. 9 ст. 36, ч. 9 ст. 47 Федерального закона от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве"). В то же время должны применяться и дополнительные гарантии, установленные в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Положение ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции о том, что в случае неисполнения предписания антимонопольного органа о перечислении дохода, полученного от нарушения данной отрасли законодательства, он подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа, не изменяет правовой природы административного правонарушения и административной процедуры (в данной статье термин "иск" следует понимать как обращение к суду в самом широком смысле).

Возможность употребления термина "административный иск" была предложена еще в начале XX века <3>, и до сих пор он является предметом дискуссий в среде административистов и процессуалистов <4>. Но законодатель уже начал использовать термин "иск" применительно к обращению в суд административного органа в сфере административных правоотношений.

<3> Рязановский В.А. Единство процесса. М., 2005. С. 21.
<4> Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. N 4. С. 23 - 25; Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Российская юстиция. 1998. N 5. С. 23 - 25; Попова Ю.А. Спорные проблемы современного административного судопроизводства // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы межд. науч.-практ. конф. / Кубан. гос. ун-т. Краснодар, 2002. С. 168; Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: Современное состояние и перспективы развития: Сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2000. С. 441.

Поскольку обращение в суд в данном случае не меняет административные правоотношения на гражданско-правовые, полагаем неуместным применение срока исковой давности (срока для обращения в суд), т.к. достаточно существования "пресекательного" срока давности исполнения административного наказания. Применение первого вводило бы ничем не оправданное различие между привлечением к ответственности в виде взыскания дохода, полученного от нарушения антимонопольного законодательства, и штрафом, установленным ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, которые представляют собой всего лишь разные санкции за одно и то же административное правонарушение. Кроме того, это давало бы ничем не обоснованное преимущество в виде дополнительного "пресекательного" срока для лиц, привлекаемых к ответственности в виде взыскания дохода, полученного от нарушения антимонопольного законодательства, если бы он был установлен законодателем, как в Налоговом кодексе РФ, в количестве 6 месяцев, либо ставило их в более незащищенное положение, если бы он был больше срока давности исполнения административного наказания или равен ему. Впрочем, полагаем последний вариант неприемлемым, поскольку он порождает конкуренцию между сроками давности исполнения, исковой давности, предъявления исполнительного листа, что создает неопределенность в правовом положении.

Разработчики Постановления Пленума ВАС РФ N 30, комментируя его, указывали, что взыскание в доход федерального бюджета в качестве меры за нарушения антимонопольного законодательства возможно, когда нельзя рассчитать оборотный штраф, предусмотренный КоАП РФ, но при этом, как пишет советник Управления анализа и обобщения судебной практики ВАС РФ В.А. Корнеев, "следует... обратить внимание на то, что речь идет о невозможности привлечения к административной ответственности именно по причине невозможности расчета суммы штрафа, а не по иным причинам, например из-за пропуска срока давности" <5>.

<5> Корнеев В.А. Комментарий к Постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами антимонопольного законодательства" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2008. N 10(191). С. 67 - 68.

По мнению разработчиков Постановления Пленума ВАС РФ N 30 от 30 июня 2008 г., срок давности, установленный КоАП РФ, должен применяться и в том случае, если лицо привлекается к такой мере публично-правовой ответственности, как взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.

Ранее Пленум ВАС РФ в п. 9 Постановления от 4 августа 1999 г. N 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" разъяснял вопросы, аналогичные поставленному перед нами: "Поскольку Закон не регламентирует порядка осуществления производства по делам о нарушениях правил применения контрольно-кассовых машин, арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с применением штрафных санкций, следует руководствоваться содержащимися в КоАП нормами о сроках наложения взыскания (статья 38) и сроках давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий (статья 282). При этом необходимо исходить из того, что в срок, установленный статьей 38 КоАП, должно быть вынесено налоговым органом решение о наложении взыскания, а в срок, определенный статьей 282 КоАП, должно быть предъявлено в установленном порядке (в том числе судебном) требование о взыскании соответствующих санкций".

Надо отметить, что до принятия новой редакции КоАП РФ арбитражная практика легко разрешала вопрос о применении сроков давности привлечения к административной ответственности и сроков исполнения административных наказаний.

Так, арбитражные суды применяли сроки давности, указанные в КоАП РФ:

В качестве основания для применения сроков давности, установленных КоАП РФ, приводились следующие доводы: "Поскольку спорные правоотношения находятся в сфере бюджетных правоотношений, имеющих сходный с административным предмет правового регулирования, а порядок и сроки наложения штрафа за нецелевое использование бюджетным законодательством не предусмотрены, к данным правоотношениям нормы КоАП РСФСР применяются в силу ст. 11 АПК РФ". Данный вывод также следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П: "Согласно п. 9 Указа N 1006 ответственность за нарушения, связанные с несоблюдением условий работы с денежной наличностью, является по характеру административно-правовой и при привлечении к ней должны быть соблюдены нормы КоАП, устанавливающие сроки наложения взыскания"; "...согласно Указу Президента от 28.02.1995 N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" ответственность за нарушение государственной дисциплины цен является по характеру правоотношений административно-правовой и при привлечении к ней должны быть соблюдены нормы КоАП РСФСР, устанавливающие сроки наложения взыскания".

Таким образом, для применения сроков давности, установленных в КоАП РФ, и охранительных процессуальных правил КоАП РФ судам достаточно было определить ответственность в качестве административно-правовой. Новая редакция КоАП РФ включила многие, но, к сожалению, не все виды административной ответственности. Однако сам по себе факт невключения такого вида административной ответственности, как взыскание дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, не означает, что гарантии, установленные при привлечении к указанной ответственности, не должны использоваться: неприменение сроков давности противоречило бы принципу правовой определенности и предсказуемости правоотношений. Это также не соответствовало бы правовым позициям Конституционного Суда РФ, заявленным в Постановлении от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса РФ в связи с запросом арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и комбинат "Североникель", ООО "Верность", "Вита-Плюс", "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова", а также его положению о том, что законодатель при установлении мер административной ответственности "должен основываться на вытекающих из Конституции Российской Федерации принципах юридического равенства и соразмерности вводимых санкций конституционно значимым целям и исключать возможность произвольного истолкования соответствующих нормативных предписаний, с тем чтобы при их применении гарантировались соблюдение принципов справедливости наказания, его индивидуализации и учет характера совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя" <6>.

<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский"; Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 419-О-П "По жалобе открытого акционерного общества "Межотраслевой концерн "Уралметпром" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 4 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве".

Все это дает нам основание утвердительно говорить о том, что при взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, должны применяться общие принципы привлечения к административной ответственности - соблюдаться презумпция невиновности, сроки давности привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ) и сроки давности исполнения актов о привлечении к административной ответственности (ст. 31.9 КоАП РФ).