Мудрый Юрист

Становление советского законодательства о борьбе с преступностью несовершеннолетних: специфика и преемственность

Переверзев А.В., помощник судьи Белгородского областного суда.

Статья посвящена рассмотрению вопросов создания советской системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних, ее функционирования в период 1917 - 1934 гг. Автор исследует законодательство различных исторических этапов с целью установить общие черты и наиболее существенные особенности двух значительно отличающихся друг от друга моделей: дореволюционной и советской. В связи с этим анализируется деятельность специализированных органов и учреждений по профилактике девиантного поведения подростков. В работе уточняются их структура, полномочия, порядок формирования и ряд других вопросов.

Первые месяцы существования Советского государства, когда еще не была определена структура органов государственной власти и, по сути, еще отсутствовало "пролетарское" законодательство, сложно говорить о целостности и единстве действий как в предупреждении правонарушений в целом, так и в части девиантного поведения несовершеннолетних.

Уже в первые дни существования новой власти 24 ноября 1917 г. был издан Декрет о суде N 1 <1>, который определил общие правила осуществления правосудия в РСФСР, структуру органов судебной системы.

<1> СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.

Советское законодательство о борьбе с преступностью несовершеннолетних начинает формироваться уже с первых лет существования нового государства. Первым нормативным актом в этой области становится Декрет СНК от 14.01.1918 "О комиссиях для несовершеннолетних", заложивший фундамент системы профилактики преступного поведения подростков. В этом Декрете законодатель во многом по-новому взглянул на ставшую одной из важнейших государственных проблем - проблему преступности.

В то же время нельзя не отметить некоторой преемственности системы борьбы с преступностью несовершеннолетних царской и советской России. Так зарождение либеральной концепции в части противодействия антиобщественному поведению подростков наметилось несколько ранее. В 1866 г. был принят нормативный акт "Об исправительных приютах". В период реформ Александра II значительному изменению подверглась судебная система, коснулись реформы и правового статуса несовершеннолетних. Именно в это время появляется Закон "Об исправительных приютах" от 05.12.1866, в котором были заложены общие начала зарождения ювенальной юстиции.

Следует сказать, что среди прочих мер, принимаемых властями, наиболее значительным шагом вперед в части регулирования вопросов ответственности несовершеннолетних явилось создание в 1910 году в Санкт-Петербурге так называемого детского суда.

Впрочем, очень скоро еще не успевшая сформироваться система детских судов была ликвидирована Декретом СНК о суде N 1. В связи с этим представляется неверной позиция исследователей, которые полагают, что ликвидация детских судов произошла только с изданием Декрета СНК "О комиссиях по делам несовершеннолетних", провозгласившего в ст. 1, что суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются <2>.

<2> См., например: Семенова С.Н. Ювенальная юстиция: история и перспективы // Материалы научно-практической конференции "Право и правоприменение: история, проблемы и перспективы". Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2004. С. 352.

Детский суд был производной мировых судей, т.е. фактически в крупных городах выделялись отдельные мировые судьи, которые занимались исключительно делами данной категории. В периферии такая специализация, конечно, отсутствовала.

Согласно п. 2 Декрета СНК о суде N 1 "действие существующего доныне института мировых судей" законодателем приостановлено. Более того, в Декрете предусматривается замена мировых судей местными.

В подсудность местных судов Декрет относил среди прочего "уголовныя дела, если обвиняемому угрожает наказание не свыше 2 лет лишения свободы". Что же касается подсудности уголовных дел, по которым обвиняемому могли назначить наказание в виде лишения свободы свыше 2 лет, то данный нормативный акт этот вопрос опускает, указывая лишь, что "о судопроизводстве по прочим судебным делам будет издан особый декрет". Представляется, что подобные уголовные дела должен рассматривать вышестоящий суд, т.е. в зависимости от территориальной подчиненности либо уездный суд, который, несмотря на царское происхождение, продолжал функционировать, либо столичный съезд местных судей, предусмотренный данным Декретом.

С изданием Декрета "О комиссиях для несовершеннолетних" этот факт лишь получает дополнительное нормативное подтверждение. Как считает В.И. Куфаев, практика показала, что наличия комиссий по делам несовершеннолетних с установленным для них кругом полномочий вполне достаточно для борьбы с правонарушениями несовершеннолетних. В связи с этим становится вполне ясным и логичным, что детский суд, функционировавший в царское время, был ликвидирован <3>.

<3> Куфаев В.И. Борьба с правонарушениями несовершеннолетних. М.: Новая Москва, 1924. С. 10.

Отчасти эту мысль подтверждает бывший детский судья Н.А. Окунев, который говорит о том, что суды до 1917 года не только не уменьшали, но и содействовали росту преступности несовершеннолетних. "По прежним законам, - отмечает он - судья мог: 1) оправдать несовершеннолетнего, 2) отдать под надзор родителей, 3) поместить в воспитательно-исправительное учреждение, 4) наказать тюрьмой". Все меры, кроме помещения в воспитательно-исправительное учреждение, не давали положительного эффекта и лишь способствовали росту подростковой преступности <4>. Между тем ресурсы воспитательно-исправительных учреждений не были бесконечны. В связи с чем судье невольно приходилось выносить решение, которое заведомо для него не позволяло реализовать основную цель наказания - исправление подростка. Ярким подтверждением этого факта служат данные, приведенные В.И. Куфаевым <5> за 1915 г. (табл. 1).

<4> Окунев Н.А. Борьба с детской беспризорностью и нравственной порочностью // В кн.: Воспитание и обучение дефективных детей. Т. 1. Петроград: Комиссариат социального обеспечения, 1918. С. 33.
<5> Куфаев В.И. Юные правонарушители. М.: Новая Москва, 1925. С. 42.
--------T------------------------------------------------------------------------¬
¦ ¦ Наказания, применяемые детскими судами (чел.) ¦
¦ +---------T----------T---------T-------T-------T---------T---------T-----+
¦Возраст¦Помещение¦Помещение ¦Помещение¦Надзор ¦Ссылка ¦Помещение¦ Прочие ¦Итого¦
¦ (лет) ¦в тюрьму ¦в арестный¦в другие ¦родите-¦ на ¦ в ¦наказания¦ ¦
¦ ¦ ¦ дом ¦исправи- ¦ лей ¦каторгу¦монастырь¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦тельные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦заведения¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+-----+
¦11 - 13¦ 13 ¦ 1 ¦ 20 ¦ 30 ¦ 0 ¦ 1 ¦ 0 ¦ 65 ¦
+-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+-----+
¦14 - 15¦ 211 ¦ 21 ¦ 47 ¦ 213 ¦ 0 ¦ 1 ¦ 10 ¦ 503 ¦
+-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+-----+
¦ 16 ¦ 433 ¦ 35 ¦ 34 ¦ 62 ¦ 0 ¦ 2 ¦ 16 ¦ 782 ¦
+-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+-----+
¦ 17 ¦ 1143 ¦ 62 ¦ 1 ¦ 0 ¦ 84 ¦ 1 ¦ 0 ¦1291 ¦
+-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+-----+
¦ Итого ¦ 1800 ¦ 119 ¦ 102 ¦ 505 ¦ 84 ¦ 5 ¦ 26 ¦2641 ¦
L-------+---------+----------+---------+-------+-------+---------+---------+------

Полное отсутствие преемственности дореволюционного и советского законодательства, регламентирующего вопросы предупреждения подростковой преступности, отмечали многие исследователи. При этом ряд из них полагали, что отмена детских судов и царского законодательства в этой части носила отрицательный характер <6>. Встречались и прямо противоположные мнения <7>. Однако ни одна из приведенных позиций, на наш взгляд, не отражает реальной картины. Нельзя полностью разрывать процесс развития законодательства об ответственности несовершеннолетних. Конечно, в советский период данная система претерпела серьезные изменения, но это отнюдь не указывало на отсутствие преемственности исторических этапов.

<6> В частности, такое мнение принадлежит Е.Б. Веред: Веред Е.Б. Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (уголовно-правовой и криминологический аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С. 27.
<7> Куфаев В.И. Из опыта работы комиссий по делам несовершеннолетних в период 1918 - 1935 гг. // Вопросы криминалистики. М., 1964. N 11. С. 6.

Так, наиболее ярко о преемственности говорит продолжение либеральной политики, начатой во времена Александра II в отношении несовершеннолетних правонарушителей. Эта тенденция сохраняется в советской политике вплоть до 1935 г., когда комиссии по делам несовершеннолетних были ликвидированы.

Стоит отметить сходство в системе действия, процедуре, полномочиях детских судов и комиссий по делам несовершеннолетних. И те, и другие функционировали на принципах, значительно отличавшихся от стандартной процессуальной формы, имевшей место в общеюрисдикционных судах при рассмотрении дел о преступлениях лиц с полной правосубъектностью. Сам процесс рассмотрения дела носил педагогический характер, несмотря на то что законодательство по большей части подобную процедуру не регулировало.

Педагогический характер процесса ярко подчеркивает и состав суда, а также позже заменивших его комиссий по делам несовершеннолетних. Так, в состав детского суда входил, кроме мирового судьи, педагогический работник, в обязанность которого в основном и входило усиление специфической направленности процесса, а также помощь судье в выборе средств воздействия на несовершеннолетнего.

Если взглянуть на состав комиссий по делам несовершеннолетних, то изначально Декретом СНК от 14.01.1918 он определялся следующим образом: педагог, юрист, работник органов социального обеспечения (органов опеки и попечительства).

В этой конструкции председательствующим выступал представитель органов социального обеспечения, т.е. направленность процесса не столько в юрисдикционное русло, сколько в педагогическое очевидна. Последующие изменения состава комиссий не меняют ее принципиальной педагогической сущности. Так, согласно Инструкции Наркомпроса, Наркомздрава, Наркомюста, Наркомвнутрдела РСФСР от 24.12.1926 "О порядке рассмотрения дел несовершеннолетних", состав комиссии оставался прежним. Единственное существенное изменение состояло в том, что председателем комиссии обязательно должен быть педагог. Между тем такие коррективы явились следствием передачи органов опеки и попечительства из ведения Народного комиссариата общественного призрения в подчинение Народному комиссариату просвещения.

Постановлением СНК РСФСР от 11.07.1931 состав комиссий по делам несовершеннолетних был расширен <8>. К уже указанным выше членам комиссии добавились следующие: воспитатель-обследователь (инспектор), представитель местного комитета ВЛКСМ, представитель местной организации общества "Друг детей", представитель городского или районного совета профессиональных союзов.

<8> СУ РСФСР. 1931. N 38. Ст. 301.

Включение новых представителей в состав комиссии обосновывалось необходимостью привлечения общественности на борьбу с правонарушениями несовершеннолетних, на что неоднократно указывалось законодателем. Привлечение к участию в заседаниях комиссии воспитателя-обследователя объяснялось тем, что он составлял социальный портрет несовершеннолетнего. Обследователь-воспитатель изучал условия жизни подростка, его взаимоотношения с социальной средой и родителями как отдельной частью этой среды, в случае если они имелись, проводил опрос свидетелей правонарушения и т.д. Кроме того, обследователь являлся своеобразным штатным психологом комиссий, позволяющим усилить педагогическую сущность не только мер наказания, применяемых к несовершеннолетним, но и самого процесса.

Полномочия вышеуказанных учреждений выходили за пределы чисто судебной процедуры, заканчивающейся в основном назначением наказания. И детские суды, и комиссии обязаны были проверять исполнение наказания в отношении несовершеннолетних. Однако следует уточнить, что первоначально согласно Декрету СНК от 14.01.1918 полномочия комиссий ограничивались лишь рассмотрением дел о правонарушениях подростков. Вместе с тем практика работы комиссий показала, что это не единственное направление их деятельности. Так, в отчетах комиссий по делам несовершеннолетних, направлявшихся в Народный комиссариат просвещения РСФСР, указывалось на проведение мероприятий по борьбе с подростковой беспризорностью <9>.

<9> Ефремов. Отчет комиссии по делам несовершеннолетних // Пролетарская революция и право. М., 1918. N 8 - 10. С. 70 - 71.

С развитием законодательства о правонарушениях несовершеннолетних постоянно расширяются и полномочия комиссий, и Постановлением СНК РСФСР от 11.07.1931 был установлен следующий круг полномочий городских (районных) комиссий по делам несовершеннолетних:

а) проводят работу по предупреждению (профилактике) детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

б) ведут борьбу с правонарушениями и общественно вредным поведением несовершеннолетних;

в) защищают права и интересы несовершеннолетних, проводя борьбу с эксплуатацией детского труда, защищая несовершеннолетних от жестокого обращения, борясь с оставлением их в опасном для жизни состоянии и добиваясь посылки их в школу, а также дальнейшего их обучения в тех случаях, когда это представляется возможным по условиям жизни несовершеннолетних;

г) осуществляют систематическое наблюдение и контроль за воспитанием детей, находящихся под опекой или в патронате;

д) содействуют детским учреждениям, родителям и иным лицам, на попечении которых находятся несовершеннолетние, в предупреждении и устранении общественно-вредного поведения детей;

е) содействуют родителям, воспитателям, опекунам и т.п. в осуществлении коммунистического воспитания детей.

Безусловно, в обязанность комиссий входило также и рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних.

Отсутствие не только законодательного массива, но и четкой структуры органов с распределением полномочий и контрольно-надзорными функциями привело к установлению самостоятельного нормативного базиса в рамках комиссий, т.е. созданию на местах самостоятельных положений. Позже этот недостаток был ликвидирован путем создания центральной межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Народном комиссариате просвещения РСФСР (22.05.1925).

В 1929 г. краевым (областным) комиссиям по делам несовершеннолетних также предоставлено право осуществления надзорных функций <10> по отношению к нижестоящим комиссиям, в том числе путем издания соответствующих распоряжений и директив. Однако такая система сохранялась недолго.

<10> СУ. 1929. N 78. Ст. 763.

Двойной надзор был ликвидирован Постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 20.11.1930, причем самым неожиданным способом - путем ликвидации центральной комиссии <11>, преимущество которой состояло в ее межведомственности, способности координировать действия комиссий и других органов различных ведомств, имевших сходные полномочия. В то же время такое положение позволяло учитывать специфику борьбы как с правонарушениями несовершеннолетних, так и с безнадзорностью на местах, тем более что в крупных городах и промышленных центрах эти элементы девиации значительно отличались от так называемой "деревенской безнадзорности и преступности", что неоднократно подчеркивалось в ряде нормативно-правовых актов.

<11> СУ. 1930. N 59. Ст. 764.

И все же в ученых кругах местной специфике предпочитали централизованное межведомственное подчинение единому органу управления. Кроме объединения правовых норм из всех отраслей в детское право, считал П.И. Люблинский, необходимо "объединить и деятельность государственных органов в этом направлении. Распыленность заботы о детях между различными ведомствами и учреждениями, каждое из которых рассматривает эти свои задачи как нечто придаточное, побочное к другим задачам, непосредственно на него возложенным, не может обеспечить успеха практическому осуществлению этой охраны" <12>.

<12> Люблинский П.И., Копелянская С.Е. Охрана детства и борьба с беспризорностью. Л.: ACADEMIA, 1924. С. 13.

В целом для советского законодательства об ответственности несовершеннолетних были характерны региональность законоположений, их относительная условность (т.к. в отсутствие достаточного объема нормативного материала множество вопросов решалось на практике без опоры на закон, лишь с учетом революционного правосознания), множественность субъектов ранней профилактики правонарушений и беспризорности несовершеннолетних. Между тем такая политика вполне логично приводила к усилению тенденции полицентризма и отдалению от объединения вышеуказанных органов в мощную централизованную межведомственную организацию с широким кругом полномочий. Этому способствовало и очень частое изменение законодательства, постоянное перераспределение полномочий между различными учреждениями.

Таким образом, на данном непродолжительном историческом этапе сложилась столь либеральная концепция борьбы с преступностью несовершеннолетних. Не имея собственного опыта по профилактике девиантного поведения и в то же время полностью отрицая старый, существовавший в царское время, советская власть постепенно сформировала особую модель, отдельные элементы которой успешно действуют по настоящее время.