Мудрый Юрист

Вопросы развития административно-процессуального законодательства

Сухарева Н.В., старший научный сотрудник отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Проблема правового регулирования процедур по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, является актуальной. В настоящее время отсутствует единый подход к легальному определению предмета административного процесса, недостаточное внимание уделено законодателем вопросам правового регулирования этой сферы общественных отношений.

The problem of legal regulation of procedures on consideration of cases arising out of administrative legal relations is topical. The author believes that at present there does not exist a unified approach to legal definition of the subject of administrative procedure, the legislator draws insufficient attention to the issues of legal regulation of this sphere of public relations <*>.

<*> Sukhareva N.V. Problems of development of administrative and procedure legislation.

Вопросы внесудебного рассмотрения обращений и жалоб граждан урегулированы Федеральным законом от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также частично Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

На сегодняшний день необходимо определиться концептуально с развитием и систематизацией законодательства, регламентирующего административный процесс в целом и формирование института административной юстиции в частности.

Рассмотрим этапы "строительства концепции" развития административно-процессуального законодательства последних лет.

Так, на 2006 г. были запланированы следующие мероприятия:

В 2007 г. в рамках административной реформы было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов, реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

В 2008 г. планировалось внедрить основные стандарты государственных услуг и административные регламенты. Кроме того, планировалось завершить ликвидацию избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Однако в целом о достижении выдающихся результатов в выполнении концептуальных программ развития законодательства в рассматриваемой сфере говорить не приходится.

Так, например, положение дел с выработкой механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц нельзя признать успешной ни в 2006 г., ни на текущий момент.

Законодательная база по вопросам обращения граждан несовершенна. На сегодняшний день жалобы граждан (образований граждан) на действия и решения административных органов (их должностных лиц) рассматриваются общими судами по правилам гражданского либо арбитражного судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный (арбитражно-процессуальный) порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений.

Особое значение в административном юрисдикционном процессе имеет процедура доказывания. В качестве доказательств, способствующих правильному разрешению административного дела, можно назвать личные объяснения. Присутствие стороны на суде делает ее показания более достоверными и убедительными.

Личные объяснения "властного" субъекта требуют участия в деле "на равных", в тех же морально-психологических условиях, в которых находится и "безвластный" субъект.

При регламентации специальных правил для рассмотрения административных дел по обжалованию следует, на наш взгляд, установить ограничения для "властных субъектов", суд должен иметь право признать личную явку последнего необходимой, если данное должностное лицо неоднократно нарушало субъективные права граждан и его деятельность подрывает авторитет власти.

На наш взгляд, большое значение имело бы в стадии судебного разбирательства участие прокурора. Оценка действий должностного лица, данная прокурором, может играть важную роль в формировании решения суда по разбираемому делу. Прокуратура - орган, призванный осуществлять надзор за законностью в аппарате управления. Поэтому, на наш взгляд, следует при разработке концепции законодательства учесть уже имеющийся потенциал возможности участия прокурора в административном процессе, особенно тогда, когда предположение о "дефектности" акта или действия органа власти подтверждается аналогичной оценкой действий должностного лица прокуратуры.

По своей сути и полномочиям этот орган мог бы выносить еще на досудебной стадии акты прокурорского реагирования, что позволило бы часть дел разрешать на досудебной стадии.

Поэтому при разработке процессуального закона, регулирующего порядок рассмотрения административных дел, следует определить и круг дел, разрешаемых исключительно с участием прокурора.

К сожалению, нельзя на сегодняшний день однозначно определить, по какому пути развития пойдет национальная система правосудия по делам, возникающим из административных правоотношений. Эти проблемы связаны с развитием административного процессуального законодательства, подготовкой квалифицированных судей, "бюджетированием" отдельной ветви правосудия. Поэтому целесообразно оговорить условие, при котором будет действовать предлагаемая норма. Если становление органов административного судопроизводства будет происходить в два этапа, то, возможно, в качестве первой стадии рассматривать следует административную судебную юрисдикцию в двух звеньях судебной системы: и в административных судах общей юрисдикции (для граждан), и в арбитражных судах (для юридических лиц). В этом случае вышеприведенная норма будет удовлетворять основному ее назначению. Однако если на втором этапе планируется создание единой независимой системы административных судов, которые будут осуществлять судопроизводство и с участием граждан, и с участием юридических лиц, то данное положение должно включать в круг субъектов, имеющих право на защиту в данных органах, как физических лиц, так и юридических лиц. Это вполне возможно предусмотреть в переходных положениях актов (как материального, так и процессуального содержания). Учреждение административных судов актуализирует проблему разграничения подведомственности дел между ними и арбитражными судами. По действующему законодательству арбитражными судами рассматриваются дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правоотношений, в частности о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Может быть, некоторые споры между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления следовало бы передать в юрисдикцию административных судов?

Обозначив четкий перечень дел, подведомственных новым судебным органам, лицу может быть гарантировано конституционное право на судебную защиту от неправомерных действий (решений) органов исполнительной власти, во-первых, и беспристрастное рассмотрение дела в случаях привлечения к ответственности, во-вторых. Говоря об административном юрисдикционном процессе, необходимо выделить виды административно-судебных производств, дать четкое определение понятий административного акта (нормативного, индивидуального) и административного действия (бездействия).

Законопроект "О федеральных административных судах в Российской Федерации", принятый в первом чтении, кроме инстанционной и территориальной подсудности административных дел, состава судей, их рассматривающих, не содержит каких-либо иных положений о порядке осуществления судопроизводства по административным делам и не указывает на перспективу принятия процессуального акта, по правилам которого будут рассматриваться административные дела.

Если посмотреть на исторический аспект развития этого вопроса, то следует обратить внимание на Постановление от 16 июня 1998 г. Конституционного Суда РФ, в котором Конституционный Суд, допуская осуществление судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ, указывал на то, что признание недействующими названных актов невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений. В ч. 3 ст. 128 Конституции РФ закреплено, что порядок деятельности федеральных судов определяется федеральным конституционным законом, т.е. применительно к административным судам он может быть прописан в законе об этих судах.

Законопроект, регламентирующий деятельность системы правосудия по административным делам, кроме подсудности дел, сроков подачи и рассмотрения жалоб, должен установить и ряд других значимых вопросов: круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием (применительно к гражданам, возможно, такое право надо предоставить лишь тем лицам, чьи права нарушены административным актом непосредственно); основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде; виды административных исков; характеристики процессуальной правоспособности и надлежащего ответчика; действия, связанные с возбуждением производства; правила, касающиеся юридической силы судебных решений (признание акта недействительным, обязанность совершить административные действия, принять правовой акт управления, устранить последствия аннулированного административного акта, опубликование судебного решения, если аннулируется нормативный административный акт). Несомненно, что такой круг вопросов не должен "вмещаться" в Закон, регламентирующий систему организации органов, осуществляющих правосудие по административным делам. Это только прерогатива процессуального акта.

Создание административных судов - одно из направлений судебной реформы.

Думается, что важное значение здесь должно быть отведено Закону об общих судах. Если в их ведении устанавливается гражданское, уголовное, административное производство, то, может быть, имеет смысл говорить и о создании отдельного фундаментального сводного акта - Административного процессуального кодекса, наравне с Гражданским процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами. Однако существенная разница между такими актами состоит в том, что границы понятия "административный процесс" не совпадают с другими видами юридических процессов, осуществляемых только в судебном порядке, и прежде всего с гражданским и уголовным.

Одним из видов административных споров, порядок рассмотрения по которым должен регулироваться административным процессуальным законом, можно назвать признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и признание иного акта органов государственной власти этого субъекта или органов местного самоуправления недействительным. Факт проверки на соответствие одного акта другому является мерой судебного контроля за нормотворчеством и сферой управления субъектов Федерации и муниципальных образований, а также мерой (способом) защиты прав физических и юридических лиц. Эта категория дел возникает из административно-правовых отношений.

Оспаривая акт, следует помнить о правовых последствиях принимаемого решения. Поэтому важно в таких делах определить момент, с которого акт может быть признан недействующим. В случаях, когда подвергается "сомнению" закон субъекта Федерации, требование о признании этого закона в целом или отдельных его положений противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению может быть заявлено либо датой его издания или вступления в силу, либо датой вступления решения суда в законную силу. Если же оспаривается иной акт органов государственной власти субъекта Федерации или акт органов местного самоуправления, требование состоит в признании такого акта недействительным со дня его издания или вступления в силу. Недействительность акта означает отсутствие силы или значения последнего вследствие его неправильности. Противоречие означает несогласованность, несоответствие, противоположность интересов, наличие в чем-нибудь условий, противоречащих друг другу.

При обращении в суд по делам, связанным с признанием акта (нормативного либо ненормативного) недействительным, должны быть четко обозначены основания содержащегося в нем требования. К их числу можно отнести несоответствие акта федеральному закону, нарушение прав и свобод граждан, юридических лиц и других субъектов права. Необходима и ссылка на соответствующие нормативные правовые акты.

Как определить "качество" нормативного правового акта? Для решения этого вопроса, наверное, необходимо установить совокупность всех обстоятельств, свидетельствующих о неправильности акта, противоречии его положений положениям федерального закона, нарушении прав и свобод, и другие обстоятельства, определяемые судом по каждому конкретному делу, с учетом характера заявления, его оснований, а также возражений. Необходимо также выяснить и предмет ведения субъекта Федерации или муниципального образования, полномочия органа, издавшего акт, законность содержания акта, его форму, порядок принятия и введения в действие.

В ряде случаев необходимо установить прямую связь между принятым "дефектным" актом и квалификацией должностного лица как специалиста в своей сфере. Повышение уровня мастерства должностного лица будет способствовать повышению авторитета власти. Здесь следует вспомнить положительный опыт в концепции подхода подготовки чиновников советского периода, когда были введены единые стандарты по "выращиванию" и совершенствованию кадрового управленческого аппарата советской власти.

Можно ли отнести к категории административных споров дела о признании недействительными нормативных актов? Вероятно, правильной была бы характеристика для такого рода дел, как публично-правовой спор, в основе которого лежит так называемый судебный нормоконтроль.

Рассмотрим некоторые вопросы, связанные с судебным нормоконтролем. В большей мере проблемы судебного разрешения дел по признанию нормативных актов недействительными обусловлены следующими обстоятельствами:

В правовых позициях Конституционного Суда содержится, прежде всего, основанное на толковании Конституции определение его исключительной компетенции в сфере нормоконтроля. И Конституционный Суд выступает при этом не как "судья в собственном деле", а как орган, полномочный, исходя из ч. 5 ст. 125 Конституции, толковать любую ее статью. Это его полномочие предметно никак не ограничено. Из Конституции вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда относится проверка конституционности перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2, ч. 4 ст. 125 нормативных актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы. Иначе говоря, только Конституционный Суд правомочен устранять коллизии названных нормативных актов и федеральной Конституции, исключая их тем самым из правовой системы. Другие суды национальной судебной системы таким полномочием Конституцией не наделены.

Преодоление судебными решениями коллизии между законами и Конституцией не означает, однако, утраты этими законами юридической силы, устранения их из системы правовых актов. Поэтому так важно взаимодействие судов различных видов юрисдикции в целях исключения неконституционных законов из числа действующих актов. Этим целям призваны служить как запросы судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, так и запросы высших судебных инстанций о проверке конституционности в порядке "абстрактного" нормоконтроля нормативных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции.

С проблемой проверки конституционности перечисленных в ст. 125 Конституции нормативных актов неразрывно связана проблема проверки их законности, т.е. соответствия этих актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, за исключением Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу заключается в том, что конституционное закрепление его исключительного полномочия по проверке конституционности указанных нормативных актов не ограничивает вытекающие из Конституции полномочия других судов по разрешению коллизий между этими актами.

В соответствии с ч. 2 ст. 120, а также ч. 3, 5, 6 ст. 76 Конституции суды правомочны самостоятельно решить вопрос о том, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случае противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных норм. Однако проблема в том, что на основании ч. 3, 6 ст. 76 Конституции право суда отказаться от применения федерального закона не означает, что суды наделены Конституцией правом лишать эти акты юридической силы.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (например, нормативного указа Президента, постановления Правительства и др.) закону, принимают решение в соответствии с законом, при этом следует отметить, что по смыслу этой конституционной нормы нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания.

Толкование конституционных основ разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным и иными судами, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., не отрицает правомочия судов общей и арбитражной юрисдикции подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу. Это следует из положений ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и было первоначально изложено в Определении Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 147-О, а затем подтверждено и в его Постановлении от 11 апреля 2000 г.

Указанные проблемы были порождены рядом причин. Так, например, федеральные конституционные законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции 1993 г., но в то же время ряд законов, принятых в предшествующий период, устанавливал некоторые полномочия судов по нормоконтролю (ГПК РСФСР, Законы "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", "О прокуратуре Российской Федерации" и др.). Кроме того, до сих пор не принят ряд важнейших Федеральных конституционных законов (о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде РФ и др.), а внесенный в феврале 1999 г. Верховным Судом РФ в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам" принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Возможно, утихли страсти и по поводу внесенного Верховным Судом РФ в сентябре 2000 г. в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации".

Рассмотрение судом дела о проверке закона субъекта Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда, которым закон субъекта Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается.

Исходя из этой правовой позиции, Конституционный Суд подтвердил право судов признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта Федерации. В то же время признаны неконституционными нормы Закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды полномочием признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.

В Постановлении от 16 июня 1998 г. с признанием нормативного акта недействующим терминологически связывались иные правовые последствия - утрата им юридической силы, что Постановление от 11 апреля 2000 г. относит к последствиям признания нормативного акта недействительным. Соответствующие положения Постановления от 16 июня 1998 г., как представляется, необходимо понимать в контексте правовых позиций, изложенных в Постановлении от 11 апреля 2000 г. Указанные терминологические несовпадения при характеристике полномочий судов по нормоконтролю отражают все еще сохраняющуюся в законодательстве, судебной и иной правоприменительной практике терминологическую неупорядоченность определения процедур "дисквалификации" правовых актов.

Признанный соответствующим судом незаконным, а следовательно, недействующим нормативный акт подлежит отмене, изменению издавшим его органом публичной власти. Примечание: признание положений нормативного акта неконституционными в порядке конституционного судопроизводства уже означает их отмену, но влечет обязанность органа публичной власти восполнить возникший пробел соответствующими Конституции нормами.

Несколько иная точка зрения содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда от 25 мая 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации", в котором указывается, что установление судом противоречия федеральному закону только закона субъекта Федерации порождает такое правовое последствие, как признание данного закона недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу. В случае же установления противоречия закону иного правового акта (не закона субъекта Федерации) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Как видно из рассмотренных выше актов Конституционного Суда и упомянутых законодательных актов, установление судом незаконности нормативных актов означает признание их недействующими, не подлежащими применению и возникновение обязанности указанных органов отменить или изменить незаконный нормативный акт. Однако противоречивые решения, принятые по этому поводу различными судами судебной системы страны, не позволяют пока говорить о том, что проблемы по разрешению дел, связанных с нормоконтролем, успешно преодолены.

Каким образом должна быть организована система административного правосудия? Отношение к организации органов, осуществляющих рассмотрение административно-правовых дел, на сегодняшний день неоднозначно. Существует два варианта развития организационной структуры судебных органов, уполномоченных рассматривать дела, возникающие из административных правоотношений. Первый вариант можно представить в процессе совершенствования деятельности нынешней системы судов за счет четкой регламентации административных процессуальных норм. Второй вариант заключается в создании специализированных органов, осуществляющих правосудие по единым правилам, систематизированным в отдельном кодифицированном акте. Оба варианта предусматривают разработку законопроекта, регламентирующего административный юрисдикционный процесс в судах страны.

Таким образом, независимо от организации административного правосудия, первостепенной задачей является разработка кодифицированного проекта, на основе которого все суды, осуществляющие производство по делам, возникающим из административных правоотношений, смогли бы осуществлять административное правосудие.

Немаловажное значение имеет и юрисдикционный процесс, осуществляемый по так называемому спору о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения "компетенционных" споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.

Большие споры вызывает и вопрос определения формы акта, содержащего основные административно-юрисдикционные правила. В соответствии с Конституцией Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Значит, целесообразно определить форму акта (закон, кодифицированный акт (кодекс) или основы законодательства), которая позволила бы, с одной стороны, систематизировать основные начала административного судопроизводства, а с другой стороны, принимать во внимание то обстоятельство, что подобный акт должен учитывать равенство прав субъектов любого спорного правоотношения на судебную защиту. Безусловно, если бы речь шла только о предмете совместного ведения, то наиболее верной была бы постановка вопроса о принятии основ законодательства, отразив в таком акте лишь общие положения и принципы, которые должны были бы найти свое развитие в актах субъектов. Однако сложность заключается в том, что полномочия судов в соответствии с Конституцией страны и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" могут быть регламентированы только федеральным конституционным законом. Такие полномочия, естественно, не могут устанавливаться в актах уровня субъектов Российской Федерации. Кроме того, основываясь на основном конституционном принципе равенства прав на судебную защиту, следует говорить о том, что правосудие должно осуществляться на основе единого акта.

Таким образом, на наш взгляд, для организации органов судебной системы правильной была бы форма федерального конституционного закона (именно в такой форме и предложен проект "О федеральных административных судах"), а акт, содержащий нормы, регламентирующие порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, должен быть представлен в виде федерального кодифицированного акта (кодекса).

В качестве основы любого процессуального закона необходимо установить четкий порядок рассмотрения дел. И дела, возникающие из административных правоотношений, не должны составлять исключение. Необходимо ли определять специфику процесса рассмотрения и разрешения дел подобного рода с учетом его различных аспектов? Безусловно. Дифференциация порядка административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов должна стать не только основополагающей при моделировании процессуального закона, но и обязательной для всех органов правосудия.

Сроки судебного рассмотрения и разрешения административного дела должны быть, по нашему мнению, максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, должны быть приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантией прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы. Гарантией защиты интересов государства и прав гражданина или юридического лица является установление специального правила по срокам исполнения решения по административному делу, закрепленное законодателем правило о немедленном и обязательном (безусловном) вступлении решения по такому делу в законную силу. При этом резолютивная часть не может содержать указания на действия, присущие органам исполнительной власти.

Судебное решение по административному делу является актом, венчающим оценку истца, прокурора и других участников процесса. В нем отражается вся предшествующая деятельность по исследованию и оценке доказательств, в том числе личных объяснений ответчика. Путем вынесения решения ставится точка в споре между сторонами - и их взаимоотношения получают определенность.

Суд при вынесении положительного решения по административному делу подтверждает оценку истца, конкретизирует и делает ее официально-правовой.

В процессе разбирательства и принятия судебным органом решения по делу выясняется только один вопрос: является рассматриваемое решение органа исполнительной власти законным или незаконным? Вопросы индивидуальной вины и индивидуальной ответственности отдельных членов органа исполнительной власти судом не решаются. Суд устанавливает в данном случае коллективную вину, и для этого имеются основания. Неправильное решение органа, в отличие от аналогичного решения должностного лица, может свидетельствовать о дефектах в работе всего аппарата управления, принимавшего решение. Решение должностного лица, принятое единолично, характеризует только это лицо. Незаконное решение органа исполнительной власти, ущемляющего права гражданина, подрывает авторитет государства и негативно сказывается на всей действующей системе управления. Таким образом, ответственность за неправомерное решение в данном случае наступает в связи с отрицательной оценкой судом действий органа (администрации, комиссии).

Правомерные действия государственного органа являются действиями самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные же действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, приписываются самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, то неправомерное решение такого органа превращает каждого принимавшего участие в выработке и принятии решения в проводника собственной воли, в виновное лицо. Важное значение в таких случаях имеют акты судебного реагирования в форме частных определений, так как информацией, содержащейся в таком определении, должен воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на виновных лиц и применить к ним дисциплинарные меры воздействия. Достаточно жесткий судебный контроль за соблюдением законности предусматривался в законодательстве советского периода. При определенных обстоятельствах суду даже разрешалось не только продолжить оценку воздействия, но и выносить суждение на основе рассмотренного дела по вопросам, затрагивающим работу органа управления в целом.

Частное определение по административному делу - это независимая оценка органа судебной власти управленческой деятельности органа исполнительной власти. Законодатель не устанавливает обязательность реагирования на частные определения, однако в целях укрепления дисциплины, думается, было бы целесообразным установить институт ответственности для тех должностных лиц, которым они направляются, но не исполняются. Такая позиция может быть аргументирована тем, что суд осуществляет не только проверку действий должностного лица, но и дает им публичную юридическую оценку. В этом случае требуется однозначно определиться с ответом на ряд значимых вопросов, как, например: каковы границы судебного вмешательства? Разрешение этих вопросов является актуальнейшей задачей административного процесса, осуществляемого судом. Исходя из этого, попробуем наметить основные вехи в дальнейшем становлении административного процессуального законодательства: