Мудрый Юрист

Об административных регламентах органов исполнительной власти

Грицай Г.И., доцент Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, кандидат юридических наук.

Административная реформа в Российской Федерации перешла в очередную стадию с принятием Концепции реформы и Плана ее проведения на период 2006 - 2008 гг. С одной стороны, на этом этапе реформа предложила новую правовую форму регулирования административных процедур - административные регламенты, с другой - в науке административного права остается дискуссионным вопрос о содержании и типологии отдельных процедур государственного управления. При этом, как правило, понятие "административная процедура" рассматривается через призму родственной категории - административный процесс. И вопрос об их соотношении, содержании и месте в административном праве имеет несколько точек зрения.

Administrative reform in the Russian Federation passed to the next stage with adoption of the Concept of Reform and Plan of Effectuation Thereoffor the Period 2006 - 2008. On the one hand at this stage the reform proposes a new legal form of regulation of administrative procedures - administrative regalements, on the other hand - in the science of administrative law the issue of the contents and typology of certain procedures of state management remains controversial. However as a rule the concept of "administrative procedure" is considered through the prism of relative category - administrative procedure. The issue of correlation thereof, contents and the place in administrative law has several viewpoints <*>.

<*> Gritsai G.I. On administrative regalements of the agencies of executive power.

Общетеоретическое понимание процесса конкретизируется в представлениях теории права о юридическом процессе. Так, рассматривая юридический процесс в институционально-правовом значении, его трактуют как "урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера" <1>. Соответственно по принимаемым решениям юридический процесс подразделяется на два вида: правотворческий и правоприменительный. При этом подчеркивается, что юридические процедуры определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации, что в целом соответствует и административной практике.

<1> Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. 2-е изд. М.: НОРМА, 2000. С. 411.

Но к настоящему времени в науке административного права существует два основных подхода к определению понятия административного процесса. Согласно первому, "это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов" <2>. В данном случае можно выделить три вида административных процессов:

<2> Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Юристъ, 2000. С. 306.
  1. административно-правотворческий процесс - деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой;
  2. административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс - деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленных на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;
  3. административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Сторонников второго подхода к определению административного процесса становится все меньше - это классическое представление, в котором процесс является юрисдикционной деятельностью органов государственного управления. Еще с советского периода сохранилось определение, что административный процесс - это "регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения" <3>. Сторонники этого подхода апеллируют к двум обстоятельствам, свойственным процессуальному разрешению индивидуальных дел: 1) наличие спора между сторонами административного правоотношения; 2) решение вопроса о применении мер принуждения. Соответственно, по их мнению, без этих признаков не обнаруживается и административного процесса.

<3> Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 16.

Обе точки зрения достаточно мирно уживаются одновременно: сторонники каждой концепции издают учебную литературу, описывая либо исключительно юрисдикционный административный процесс, либо с учетом "управленческой" составляющей. В конечном счете речь идет не о "конфликте поколений" административистов, ведь существует богатая практика современного государственного управления, в котором реализуется органическая связь государственных функций в процессуальном и материальном смыслах. Процесс государственного управления связан, прежде всего, с выработкой и реализацией позитивных целей, эти же цели должны определять и юридическую форму административного процесса: "Управленческий процесс должен приспосабливаться ко вновь возникающим целям и менять их юридическое выражение. В противном случае неизбежны элементы консерватизма, резко снижающие эффективность управленческой деятельности" <4>.

<4> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 717.

Тем не менее в теории административного права существует позиция, которая пытается примирить обе концепции: разделение видов административной деятельности на процессы и процедуры. Под административными процедурами обычно понимается совокупность определенных операций управления организационно-технологического характера, содержание которых часто определяется ведомственными распорядительными актами. В пользу такого разделения звучат аргументы сторонников юрисдикционной природы административного процесса: его признаком является обязательность юрисдикционного производства, а для организационных процедур они законом не определены в большинстве случаев. Эту точку зрения разделяет и часть современных правоведов: распространение административного процесса на всю государственную управленческую деятельность, по их мнению, "приемлемо с социологической точки зрения, однако с юридической он является не совсем корректным: дело в том, что одни действия, совершаемые исполнительными органами, не регламентированы нормами права и не имеют юридического значения, а потому не входят в предмет изучения науки права" <5>.

<5> Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. 2-е изд. М.: НОРМА, 2002. С. 642.

Трудно согласиться с тем, что процедуры управления могут не иметь юридического значения, тем более что их содержание все-таки определялось актами ненормативного, в определенной части ведомственного характера. Но более четкая регламентация административным законодательством процедурно-процессуальной деятельности субъектов государственного управления была необходима. Это служит гарантией реального осуществления прав и законных интересов членов общества и минимизирует субъективный фактор со стороны государственных служащих; возможность злоупотреблений, халатности, неисполнительности и повышает эффективность управления в целом.

Поэтому можно сказать, что введенные административной реформой регламенты деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц заполнили ранее существовавший "правовой вакуум" в части процессуального регулирования конкретных процедур государственного управления, связанных с осуществлением функций государственного управления. Тем самым административные регламенты способствуют поддержанию режима реальной законности в сфере государственного управления.

Одновременно введение административных регламентов удовлетворило в определенной степени потребность административного законодательства в специализированных процессуальных правилах, адекватных специфике различных сфер административной деятельности. На основе административных регламентов отдельных органов исполнительной власти, по конкретным административным функциям, а также на основе должностных регламентов гражданских государственных служащих стало возможным определить содержание недостающей составляющей правотворческого и правонаделительного административных процессов - производства, фиксирующего факты, основания, обстоятельства, субъектов, стадии и прочие элементы процесса управления.

Но остается вопрос: а можно ли рассматривать административный регламент органа государственной исполнительной власти в качестве нормативного процессуального акта, как это было предложено непосредственно в Концепции административной реформы? Можно ли считать нормативным электронный административный регламент, который предоставляется пользователю посредством информационно-коммуникационных технологий?

Согласно требованиям действующего законодательства в настоящее время в системе органов исполнительной власти применяются четыре разновидности регламентов:

  1. должностные регламенты государственных гражданских служащих;
  2. регламенты взаимодействия органов государственной исполнительной власти;
  3. регламенты предоставления государственных услуг органами государственной исполнительной власти;
  4. регламенты исполнения государственных функций органами исполнительной власти.

Перечисленные регламенты определяют правила, порядок, последовательность осуществления отдельных процедур по исполнению полномочий государственного управления в сферах компетенции государственных органов. Причем административные регламенты исполнения государственных функций регулируют, согласно требованиям, установленным Правительством РФ, внешние и основные внутренние функции государственного управления, определенные действующим законодательством. В части исполнения этих требований административные регламенты исполнения государственных функций стали на практике своеобразной формой преобразования материальных норм в процессуальную форму. Практически каждый регламент соединяет в себе положения, установленные, во-первых, несколькими федеральными законами; во-вторых, подзаконными актами (положения, распоряжения о соответствующих органах).

Согласно установленному Порядку разработки и утверждения административных регламентов, они подлежат государственной регистрации в Минюсте РФ в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г., как нормативные акты. Тем не менее административный регламент, регулирующий порядок исполнения государственных функций и/или предоставления государственных услуг органом исполнительной государственной власти, нельзя относить к числу нормативных и следует считать только правовым актом, поскольку:

<6> Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Концепция административной реформы в Российской Федерации предложила также электронные административные регламенты, которые вводятся в информационно-правовые банки данных в целях обеспечения модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти, а в перспективе - создание "электронного правительства". В этой части программа административной реформы согласуется с Федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г.

В частности, в рамках этой Федеральной программы проведена стандартизация терминологии электронного обмена информацией и среды применения электронных административных регламентов на основе Национального стандарта ГОСТ Р 52294-2004 "Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения" <7>. Согласно Стандарту он "распространяется на автоматизированные системы обработки информации и управления учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности и подчинения и определяет основные положения по созданию, внедрению, эксплуатации и сопровождению электронного регламента административной и служебной деятельности организаций".

<7> ГОСТ Р 52294-2004 утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 2004 г.

Электронная форма наделяет административные регламенты возможностью получения оперативных данных обо всех предусмотренных действиях, процедурах и стадиях их выполнения, сроках, вариантах возможных решений, форм представления результата с указанием должностных лиц - исполнителей. Реализация регламентов в электронной форме становится условием обеспечения совместимости содержания и форматов отчетности, средств поддержки стратегического и оперативного управления, методов бюджетирования, управления персоналом, финансами, логистикой, т.е. обеспечивает оптимизацию непосредственно самих административно-процедурных процессов. По мнению Правительства РФ, с технической точки зрения федеральные органы государственной исполнительной власти имеют достаточную технологическую основу и инфраструктуру для реализации электронных административных регламентов, в связи с этим ГОСТ Р 52294-2004 был введен в действие с 1 июля 2005 г. А большинство административных процедур, связанных с осуществлением полномочий государственных органов управления, и соответствующая процессуально-административная деятельность уже переведена в электронный формат. Причем электронная среда регламентного администрирования, согласно ГОСТ Р 52294-2004, должна охватывать всю систему государственных администраций в их взаимодействии с иными органами, учреждениями, предприятиями. В едином процессе управления это образует уровни применения административных регламентов: уровень стратегии; уровень функций и процессов; уровень правил (регламентации) работ; уровень управления исполнением; уровень анализа и коррекции; уровень управления ресурсами.

Уже в настоящее время в электронной среде пользователей действуют более 150 электронных административных регламентов, целый ряд таких регламентов лишь отчасти согласуется с требованиями Постановления Правительства России от 11 ноября 2005 г.

Например:

<8> Регламент утвержден Постановлением Правительства РФ "О введении в системе Пенсионного фонда Российской Федерации криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи" от 26 января 2001 г.<9> Регламент утвержден Приказом ФНС РФ от 25 марта 2005 г.

Применение информационно-коммуникационных технологий к процессу административной деятельности по осуществлению функций исполнительных органов государственной власти объективно способствует их типизации, структурированию и обобщению. В настоящее время систематизация административной деятельности в форме электронных административных регламентов основывается на государственном стандарте, т.е. электронный административный регламент является более легитимной формой, чем обычная (твердая) форма этого же правового акта.