Мудрый Юрист

Некоторые особенности осуществления валютного контроля в РФ

Гафарова Г.Р., доцент кафедры финансового права Института экономики, управления и права (г. Казань), кандидат юридических наук.

Предлагаемая статья раскрывает сущностные характеристики механизма валютного контроля. В ней исследуются особенности осуществления валютного контроля с точки зрения функционирования определенной организационно-правовой системы государственного воздействия в сфере валютных операций.

Успешная реализация валютной политики в современной России напрямую зависит от эффективного осуществления валютного контроля.

Контроль в целом есть выражение функции социального управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать и отслеживать то или иное явление. Специфика любого контроля как элемента управления заключается в том, чтобы контролировать только то, что уже объективно имеется, реально существует (или должно существовать) <1>.

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М.: Эксмо, 2006. С. 90 - 91.

Вместе с тем, как и любая управленческая деятельность государства, контроль в сфере валютных отношений, на наш взгляд, реализуется посредством специфического механизма. В целом термин "механизм" для управленческих категорий обычно применяется в следующем смысле: система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности.

При этом, как справедливо указывает Ю.А. Тихомиров, механизм - это не только способ организации, но еще и способ функционирования, выражающийся в выдвижении и обосновании целей, создании и развитии управляющей системы, призванной осуществлять в ходе управленческого процесса достижения целей. В широком смысле механизм - процесс согласованного воздействия субъектов на явления окружающей социальной действительности <2>.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 45.

Следовательно, будучи одним из инструментов государственного управления, механизм валютного контроля можно представить как организационно-правовую систему целенаправленного государственного воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере совершения валютных сделок и операций в целях соблюдения валютной дисциплины участниками валютных правоотношений.

Представляется, что сущность механизма валютного контроля наиболее полно отражают следующие особенности.

Во-первых, устройство и действие механизма валютного контроля основывается на определенных принципах, т.е. руководящих идеях, которые выражают сущность и специфику обозначенного механизма. При этом, учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы <3>. Так, ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <4> закрепляет следующие принципы валютного контроля:

<3> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 261 - 263.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4859.
  1. исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;
  2. единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;
  3. единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
  4. обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Во-вторых, следует отметить, что государственная регламентация порядка и совершения валютных операций в Российской Федерации, т.е. валютное регулирование, обуславливает самостоятельность и специфику предмета валютного контроля, которым являются валютные операции и сделки.

Важно подчеркнуть, что наиболее жестким и эффективным инструментом валютного регулирования в Российской Федерации, как показывает практика, являются валютные ограничения. Валютное ограничение представляет собой различного рода нормативно закрепленные ограничения прав резидентов и нерезидентов (в форме запрещения или лимитирования) при осуществлении ими валютных операций на территории государства и/или прав резидентов при осуществление ими валютных операций за рубежом <5>.

<5> См.: Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации. М., 2002. С. 24.

Однако, по справедливому мнению Н.А. Саттаровой, в ряде случаев место прямых валютных ограничений занимают скрытые валютные ограничения, которые могут не иметь характера административно-правовых запретов. Их действие может быть основано на регулирующих и стимулирующих началах. Несмотря на то что такого рода ограничения выявить затруднительно, в валютной сфере они имеют определенное место <6>.

<6> См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 256.

Согласно Федеральному закону "О валютном регулировании и валютном контроле" в настоящее время в Российской Федерации действуют следующие валютные ограничения: 1) использование единых форм учета и отчетности по валютным операциям в установленные сроки и в установленном Центральным банком порядке (ч. 4 ст. 5); 2) запрет осуществления валютных операций между резидентами (п. 1 ст. 9); 3) осуществление между нерезидентами валютных операций с внутренними ценными бумагами на территории Российской Федерации с учетом требований, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг (п. 2 ст. 10); 4) осуществление валютных операций между нерезидентами через банковские счета (банковские вклады), открытые на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 10); 5) купля-продажа иностранной валюты и чеков только через уполномоченные банки (п. 1 ст. 11); 6) осуществление резидентами переводов средств на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) с отметкой о принятии указанного уведомления (п. 4 ст. 12); 7) открытие нерезидентами банковских счетов (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте Российской Федерации только в уполномоченных банках (п. 1 ст. 13); 8) осуществление расчетов физическими лицами - резидентами через банковские счета в уполномоченных банках (п. 3 ст. 14); 9) требование о репатриации выручки от экспорта и ввозе товаров по импорту в сроки, предусмотренные внешнеторговыми контрактами (ст. 19); 10) требования к перемещению наличной валюты и валютных ценностей через границу (ст. 15).

Вместе с тем следует отметить, что закрепление или отмена отдельных валютных ограничений в правовом регулировании валютных отношений непосредственно корректирует функционирование самого механизма валютного контроля. Во-первых, как подчеркивают специалисты, являясь мерами процессуального принуждения, их применение сопровождается дополнительными обременениями организационного характера для резидентов и нерезидентов как участников валютных правоотношений <7>, что, очевидно, обуславливает появление иных объектов для контроля. Во-вторых, требования должного поведения резидентов и нерезидентов, закрепленные в рамках тех или иных валютных ограничений, по своей сути опосредуют применение в механизме валютного контроля различного набора специальных мероприятий.

<7> См.: Саттарова Н.А. Меры процессуально-правового принуждения в сфере валютных отношений // Финансовое право. 2009. N 1.

Тем не менее анализ соответствующих статей ныне действующего валютного законодательства позволяет определить, что валютному контролю подлежат все валютные операции, независимо от того, осуществляются они свободно либо применительно к ним установлены валютные ограничения <8>.

<8> См.: Пыхтин С.В. Валютный контроль и ответственность // Закон. 2005. N 4. С. 62.

В-третьих, проявление государственного воздействия в механизме валютного контроля выражается посредством функционирования структурно оформленной системы субъектов контроля - специально уполномоченных органов власти.

Отметим: структура системы субъектов контроля по действующему валютному законодательству является трехуровневой: Правительство РФ, органы валютного контроля и агенты валютного контроля. При этом субъекты каждого уровня указанной системы имеют строго определенный круг полномочий при реализации контрольных функций.

Вместе с тем качественное функционирование механизма валютного контроля определяется не самим внешним оформлением структуры системы специальных субъектов и тем более не совокупностью контрольных полномочий каждого из субъектов, а исключительно границами внутреннего взаимодействия субъектов контроля друг с другом, что предполагает существование некой субординации между ними, нередко имеющей характер подчиненности.

Специфика правового положения. Правительства РФ как субъекта первого уровня в структуре системы субъектов контроля заключается в том, что оно осуществляет контрольную деятельность в качестве органа общей компетенции, не являясь при этом ни органом, ни агентом валютного контроля. Именно это обстоятельство обуславливает выполнение им следующих функций: 1) определения федерального органа исполнительной власти в качестве органа валютного контроля; 2) координации деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, с Центральным банком Российской Федерации; 3) обеспечения взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации.

Центральный банк Российской Федерации и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как органы валютного контроля являются субъектами второго уровня в структуре системы субъектов контроля.

При этом Центральный банк Российской Федерации осуществляет контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами.

В свою очередь, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж, валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.

Третий уровень включает следующие субъекты контроля:

  1. уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации;
  2. государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)";
  3. не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные Федеральной службе по финансовым рынкам;
  4. таможенные органы;
  5. налоговые органы.

Не углубляясь в детальное рассмотрение контрольных полномочий деятельности каждого агента валютного контроля, хотелось бы лишь обратить внимание, что все агенты валютного контроля без исключения в рамках осуществления контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами валютной дисциплины обязаны представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном валютным законодательством.

Иными словами, следует отметить, что отдельные контрольные действия агентов валютного контроля одновременно выступают в качестве подконтрольного объекта соответствующего органа валютного контроля.

Таким образом, можно утверждать, что взаимоотношения субъектов в структуре системы субъектов валютного контроля строятся не только по методу координации, но и в определенной степени по методу субординации.

В-четвертых, эффективность функционирования механизма валютного контроля напрямую зависит от комплекса специальных мероприятий, проводимых субъектами контроля, призванными оказывать принудительное воздействие на соблюдение требований валютного законодательства резидентами и нерезидентами при совершении валютных операций и сделок.

Согласно ст. 23 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" органы и агенты валютного контроля проводят следующие основные виды контрольных мероприятий:

  1. проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
  2. проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;
  3. запрос и получение документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. При этом обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.

Вместе с тем необходимо отметить, что в результате проведения контрольных мероприятий органы валютного контроля вправе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений, а также применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

Важно знать, что порядок осуществления контрольных мероприятий строго регламентирован в соответствующих нормативных правовых актах.

Так, Приказ Минфина России от 06.11.2007 N 98н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля" <9> определяет сроки и последовательность действий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее структурных элементов при исполнении государственной функции органа валютного контроля. При этом порядок действий свидетельствует о том, что контрольные мероприятия проводятся посредством строго регламентированных последовательных этапов, в ходе которых реализуются задачи и цели контрольного мероприятия.

<9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 23.

Следовательно, являющиеся совокупностью юридически значимых административных действий, контрольные мероприятия субъектов валютного контроля, на наш взгляд, можно называть контрольными процедурами.

Кроме того, следует отметить, что характерной особенностью контрольных процедур является применение в их процессе мер государственного принуждения, например выдача предписания об устранении выявленных нарушений или применение установленных законодательством Российской Федерации мер ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

В-пятых, функциональное назначение механизма валютного контроля имеет своей конечной целью соблюдение участниками валютных правоотношений валютной дисциплины.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что основными элементами системы поддержания валютной дисциплины, призванной обеспечить высокий уровень готовности участников валютных правоотношений следовать тем требованиям, которые приписаны как обязательные со стороны государства, на наш взгляд, являются:

Необходимо отметить, что функциональное действие механизма валютного контроля в системе поддержания валютной дисциплины проявляется в двух аспектах:

  1. действует как инструмент принуждения к соблюдению установленного порядка поведения участника валютного правоотношения, особенно при сознательном выборе участником валютного правоотношения неправомерного поведения. Отметим, что, как инструмент принуждения, он воздействует посредством применения следующих мер: предупредительных, пресечения, обеспечения и восстановительных;
  2. действует как инструмент побуждения к добровольному выбору участником валютного правоотношения правомерного поведения. Однако в качестве инструмента побуждения он имеет исключительно лишь психологическое воздействие на сознание участников валютных правоотношений как объективно существующий механизм.

Таким образом, под валютной дисциплиной, на наш взгляд, предлагается понимать безусловное соблюдение правил и предписаний уполномоченных органов государственной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля участниками валютных правоотношений путем добровольного их признания, надлежащего исполнения закрепленных ими обязанностей, а также осуществления предусмотренных ими прав для успешного достижения целей валютной политики государства.

При этом, по нашему мнению, крайне важно рассматривать валютную дисциплину не только с позиции фактического поведения участника валютных правоотношений, но и с позиции ключевого принципа построения и функционирования валютной системы государства, так как только исключительно его применение как руководящего начала является основной предпосылкой эффективной реализации стратегических задач валютной политики.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что механизм валютного контроля - это организационно-правовая система целенаправленного государственного воздействия в сфере валютных операций, которая включает в себя следующие элементы: 1) самостоятельный подконтрольный объект; 2) структурно оформленную систему специальных субъектов контроля; 3) комплекс контрольных процедур; 4) массив специальных нормативных правовых актов.

Кроме того, механизм валютного контроля обладает следующими специфическими особенностями: