Мудрый Юрист

О передаче в доверительное управление земельного участка

Гордеева Н.Г., заместитель Председателя Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга, соискатель кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ.

По вопросу судьбы земельного участка, на котором расположено здание, находящееся в государственной собственности и передаваемое в доверительное управление, в юридической литературе и практике управления государственным и муниципальным имуществом высказаны различные мнения.

Прежде всего отметим существование двух противоположных позиций в отношении принципиальной возможности передачи земельного участка в доверительное управление. Согласно одной из них земельный участок не может быть объектом договора доверительного управления. Сторонники данной позиции ссылаются на пункт 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ): "Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование... и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование..." Из приведенного положения следует вывод о невозможности иным способом распорядиться земельным участком, поскольку Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) допускает оборот земельных участков только в той мере, в какой их отчуждение или иной переход от одного лица к другому допустим законами о земле (пункт 3 статьи 129 ГК РФ), и, кроме того, аналогичное положение содержится в пункте 3 статьи 3 ЗК РФ, где установлен приоритет земельного законодательства над гражданским в части регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними.

<1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ.

Таким образом, гражданское законодательство применимо к регулированию имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними постольку, поскольку иное не предусмотрено земельным законодательством.

Соотношению гражданского и земельного законодательства посвящено множество работ, поэтому мы не будем вдаваться в подробный анализ этого дискуссионного вопроса. Однако обратим внимание на следующие факторы, которые необходимо учесть. Все федеральные законы, регулирующие имущественные отношения, составляющие предмет гражданского законодательства, являются специальными по отношению к ГК РФ, что относится и к Земельному кодексу РФ.

Кроме того, предмет земельного законодательства, регулирующего земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель, отличается от предмета гражданского законодательства. Отсюда следует, что земельное законодательство применительно к земельным отношениям может устанавливать ограничения по использованию, и именно в целях охраны земель. Земельный кодекс РФ как специальный закон может осуществлять имеющее более приоритетное, чем Гражданский кодекс РФ, регулирование имущественных отношений лишь в пределах, предусмотренных ГК РФ, то есть устанавливать ограничения и запрет оборота соответствующих земель (пункт 1 статьи 260 ГК РФ). Эти положения реализованы в пунктах 4 и 5 статьи 27 ЗК РФ. Таким образом, ссылка на статью 28 ЗК РФ не дает оснований для вывода об ограничении оборота только упомянутыми в ней способами распоряжения земельными участками. В противном случае становится непонятным решение законодателя, допускающее доверительное управление земельными участками в составе земель сельскохозяйственного назначения <2>, требующих более серьезных мер охраны, чем земли иных категорий.

<2> Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Еще одним доводом служит отсутствие запрета на передачу в доверительное управление предприятия как имущественного комплекса, в состав которого входят и земельные участки (пункт 2 статьи 132 ГК РФ). В случае толкования статьи 28 ЗК РФ как запрещающей передачу в доверительное управление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, пришлось бы запретить и передачу всего имущественного комплекса предприятия, принадлежащего публичному собственнику.

В то же время Земельный кодекс РФ как публичный правовой акт может предусматривать особенности специальной правоспособности публичных образований. Поэтому в таком контексте может быть рассмотрена и статья 28 ЗК РФ. Однако при этом необходимо учесть следующее.

Договоры, служащие основанием для возникновения указанных в статье 28 ЗК РФ прав на земельные участки, относятся к группе договоров о передаче имущества. Договор доверительного управления относится к группе договоров на оказание услуг, включающей также договоры возмездного оказания услуг и их разновидности: поручения, комиссии, агентский договор, договор хранения, страхования и др. Эти виды договоров не упомянуты в статье 28 ЗК РФ, что нельзя толковать как запрет на их заключение публичным собственником земельных участков. Было бы странно запрещать, например, заключение договора поручения или агентского договора.

Таким образом, учитывая, что ГК РФ не содержит запрета на передачу в доверительное управление земельных участков, мы полагаем, что передача их в доверительное управление (как расположенных под зданиями, подлежащими передаче в доверительное управление, так и свободных от застройки) возможна в том числе и для публичного собственника.

Сторонников данной позиции достаточно много, приведем лишь некоторые примеры:

"И только в том случае, если земля, участки недр и обособленные водные объекты допущены публично-правовыми актами к участию в имущественном обороте, они признаются гражданским законодательством оборотоспособными и на них распространяется гражданско-правовое регулирование. Следовательно, только в этом случае возможна и передача названных объектов недвижимости в доверительное управление" <3>.

<3> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут, 2002. С. 869.

"...Главы III и IV ЗК РФ... не содержат исчерпывающего перечня прав, которые могут возникать на земельные участки. В частности, в этих главах не перечислены такие права на земельные участки, как право залогодержателя... и доверительного управляющего на земельный участок... ЗК РФ не содержит исчерпывающего перечня прав на земельные участки и сделок, на основании которых они возникают..." <4>.

<4> Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Рук. авт. коллектива М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002.

Подобным образом эта точка зрения освещена и в других публикациях <5>.

<5> Карлова Н.В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2004. 26 с.; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008; Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 275 - 276.

Возможность передачи земельных участков в доверительное управление предусмотрена, например, в Законе Ярославской области от 27.04.2007 N 21-з "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Ярославской области - городе Ярославле". В ряде региональных правовых актов предусмотрена передача земельного участка, на котором расположено передаваемое в доверительное управление здание, в аренду: Постановление Мэра города Томска от 04.09.2007 N 536 "О порядке размещения временных (некапитальных) объектов на территории муниципального образования "Город Томск"; Приказ Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан от 07.02.2008 N 96 "Об утверждении типовых форм документов по оформлению прав пользования государственным имуществом Республики Башкортостан, учетных форм и рекомендаций по ведению реестра государственного имущества Республики Башкортостан и оформлению документов для внесения государственного имущества Республики Башкортостан в реестр государственного имущества Республики Башкортостан"; распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2005 N 10-р "Об утверждении примерной формы договора доверительного управления".

Однако применительно к ситуации передачи здания в доверительное управление мы полагаем не только возможным, а и необходимым передачу в доверительное управление одновременно со зданием и земельного участка, на котором оно расположено, если и здание, и земельный участок имеют одного и того же собственника и земельный участок не входит в состав земель, ограниченных или изъятых из оборота. (При этом необходимым дополнительным условием, выводимым по аналогии с имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, является отсутствие чьих-либо прав постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Субъекты названных прав не могут передавать земельный участок в доверительное управление, поскольку только собственник решает вопрос о такой передаче. - Прим. авт.)

К указанному выводу вынуждают прийти многочисленные коллизии, возникающие в случае раздельной передачи здания в доверительное управление и земельного участка в аренду. В качестве очевидных несоответствий приведем, например, тот факт, что арендные права на земельный участок доверительного управляющего зданием не входят в состав обособленного и находящегося в доверительном управлении имущества. На эти арендные права, как и на любое другое имущество доверительного управляющего, может быть обращено взыскание по долгам доверительного управляющего, возникшим по иным, не связанным с доверительным управлением, сделкам. Кроме того, порядок и состав оснований для расторжения договоров аренды земельного участка и доверительного управления зданием не тождественны. В силу различия целей, преследуемых доверительным управляющим по договорам аренды земельного участка и доверительного управления зданием, возникает конфликт интересов, который может привести к завышению арендной платы по договорам субаренды земельного участка либо платы за пользование установленным частным сервитутом, поступающей в собственность доверительного управляющего, и занижению арендной платы за пользование нежилыми помещениями, поступающей в состав управляемого имущества и собственность учредителя управления.

Помимо указанных коллизий, при раздельной передаче здания и земельного участка, на котором оно расположено, будет нарушен один из основных принципов земельного законодательства - единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Таким образом, мы приходим к выводу, что вопрос о передаче в доверительное управление земельного участка, на котором расположено здание, находящееся в государственной собственности, подлежит одновременному рассмотрению с вопросом о передаче в доверительное управление здания. Земельный участок с расположенным на нем зданием подлежат передаче в доверительное управление по единому договору доверительного управления.

В то же время следует признать, что в случаях, когда расположенный под зданием участок принадлежит собственнику передаваемого в доверительное управление объекта на ином праве, нежели право собственности (например, на праве аренды), было бы необоснованным ограничивать такого собственника в возможности распорядиться принадлежащим ему недвижимым имуществом путем передачи в доверительное управление. Применительно к случаям владения собственником здания расположенным под ним участком на праве аренды представляется, что отношения собственника земельного участка, собственника расположенного на участке объекта недвижимости и доверительного управляющего должны быть выстроены посредством передачи земельного участка в субаренду.

Учитывая сделанные выше выводы и для исключения множественности толкования норм законодательства, необходимо, на наш взгляд, внести изменения в ГК РФ:

"Объектами доверительного управления могут быть недвижимое имущество (статьи 130, 132), ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество.";

"4. В случае, когда земельный участок и иные прочно связанные с ним объекты находятся в собственности одного и того же лица и земельный участок не входит в состав земель, ограниченных или изъятых из оборота, передача указанных объектов в доверительное управление осуществляется с одновременной передачей в доверительное управление земельного участка по единому договору.".